12月8日，第十九届民航信息化发展论坛在江苏南京开幕。论坛现场，中国民用航空局发展计划司副司长包毅就上周鄂州会议上介绍的“十四五”智慧民航建设有关思考和认识做了总结。
中国民用航空局发展计划司副司长包毅（记者汪洋/摄）
包毅
智慧民航建设的思考和认识
第一部分，对智慧民航建设的认识。
2019年5月，冯正霖局长在民航发展论坛上对智慧民航给出了一个很好的定义。他认为，智慧民航是运用新一轮科技革命和产业变革的最新成果，分析整合民航业各种关键信息和要素资源，最终实现对民航安全、服务、运营、保障、监管等需求做出数字化处理、智能化响应和智慧化支撑的建设过程，其典型特征是互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术在民航业的广泛应用和深度融合。这为我们谋划智慧民航建设发展明确了工作方向。
智慧民航建设归根结底还是个发展问题，是个如何解决好发展瓶颈，如何转变发展方式，深化供给侧结构性改革，更好发展的问题。也是个治理目标、治理能力、治理手段现代化的问题，更多需要从供给端发力，从需求端感受的问题。
既然是个发展问题，可能首先就需要从发展形势和要求去思考，尤其是处在一个推进国家治理体系治理能力现代化、坚持完善共建共治共享的社会治理制度以及新一代科技革命的历时交汇期，应该更多从如何“立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局”的高度去谋划。
从国家层面看，党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。党的十九届四中全会《决定》也提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”这既体现了“治理主体多元化”的治理理论核心主张，也是中国特色社会主义建设的内在要求，充分反映了坚持以人民为中心的根本政治立场和坚持社会公平正义的核心要义。需要用好社会治理的方式方法，形成合力，不断创新治理手段，特别是身处数字时代，更应该重视、用好现代科技和信息化手段，利用互联网思维和数据技术，实现协同治理。
一句话，数字化转型是新时代党和国家的重大方略。智慧民航建设是赋予行业的光荣使命。
从行业层面看，完成了单一领域民航强国建设，安全运行水平世界领先，持续十几年的航空运输规模世界第二，面对转段进阶多领域民航强国建设，行业高质量发展的历史任务和行业发展现状，特别需要从构建民航业新发展格局的视角去构思设想智慧民航建设，汇聚各方力量，拓展发展空间，增强发展动力，做大做强民航事业，为强国建设和高质量发展创造条件、奠定基础。
第二部分，推进智慧民航建设的思考。
凡事要想发展的好，离不开发展环境和发展要素，尤其是发展空间和发展主体、发展动能。对于行业发展空间而言，安全这一底线红线，既是发展的生命线，也是行业全领域、全流程、全要素智慧的根基。同时智慧化既能夯实安全基础，也能提高资源利用效率，降低成本，在现有条件和基础上取得更大收效，相当于发展底板的下沉。基础设施的天花板是阶段性的，可以满足速度、规模的发展要求，却很难实现高质量发展，未来在3060碳达峰碳中和目标的指引下，想要发展的好，必须拓展绿色上限，节能降碳治污，利用零碳负碳技术，抬高行业发展的天花板。
上下空间大了，还有左右。俗话说得好，众人拾柴火焰高，要想发展的又好又快，离不了多元参与和“共商共建共治共享共慧”，应该充分考虑产业对行业的相互牵引、驱动作用，打开两厢，共同发力，在产业链的上下游做文章、下功夫，拓展横向发展空间，扩大产业规模。只有空间的拓展才能让发展更有希望，更有活力，否则只能在夹缝中求生存，很难成就强国梦想、造福百姓。
有了发展空间，发展主体和发力点也至关重要，直接关系发展成效和发展前景，应该充分发挥好行业和产业的合力，通过产业协同发展，强化行业智慧民航运输系统的建设，取得1+1>2的效果，互利共赢，让智慧民航建设成为更多人共同的愿景、共同的使命、共同的荣耀，这样才能为民航业发展创造最好条件、奠定最强基础。需要以智慧出行、智慧空管、智慧机场、智慧监管四个智慧为抓手，做好全行业智慧化建设。需要在产业技术创新联盟和科技攻关联盟的基础上，积极吸引行业相关产业的头部企业参与，构建产业联盟阵线，发挥行业、产业两大主体作用，充分调动市场的积极性，从有为政府和有效市场两个方面全力推动，完成共同的事业，绘就智慧民航建设的蓝图。
有了发展空间、主体和发力点，发展动能和支撑保障也不可或缺，他们是行业可持续发展的“加速器”和“千斤顶”。特别是改革创新，既有破旧立新、也有守正创新，组织机构、政策制度、管理模式、业务流程、人才保障的创新尤为重要，它处于主导核心地位。以终为始，要事第一，改革创新也应该是智慧民航建设的先手棋、关键棋、制胜棋。同时还要科技创新，发挥科技第一生产力的作用，加快规划布局新型基础设施建设，发挥重大工程的带动作用，这些都是重要的保障基础，也是智慧民航建设能否取得成功的关键因素。让智慧塑造民航业的全新未来，更好支撑民航强国建设，融入数字时代，融入数字中国的建设。
进入新发展阶段，我们身处的并非顺风顺水的外部环境，面对高质量发展的更高要求，民航局党组确定了“十四五”时期新的“一二三三四”总体工作思路，要求行业发展更加注重运行效率、服务水平和发展质量。要求实施以智慧民航建设为牵引的发展战略，构建新的竞争优势，让智慧民航建设成为驱动行业创新发展的主要动力和多领域民航强国建设的重要抓手。
我们也在积极思考，过去以瞄准速度和规模目标的惯性发展模式能否适应新形势下的发展要求，行业发展方式是不是应该尽快向技术贡献更高、资源利用更集约、服务体验更佳、环境更友好的方向转变，走更加注重运行效率、服务水平和发展质量的路子。
在高质量发展和智慧化方向的研究探索中，ICT头部企业在自身转型升级中开展了很多、很好的技术创新实践，在支撑他们完成向创新型科技企业华丽转身的同时，也为各行业、各领域实现数字产业化、产业数字化，数据业务化、业务数据化提供了新的解决方案。智慧民航建设应该积极借鉴这些新的解决方案，基于数字治理架构天然具备的“共建共治共享”基因，从技术上完善治理方式、治理手段和治理逻辑，解决以局部利益为重，缺乏整体性、协同性，无法满足服务对象需求，以及多主体协同管理成本高效率低等问题。实现协同治理，稳妥应对变局。
“十四五”规划纲要设置了“加快数字化发展 建设数字中国”专篇，提出加快建设数字经济、数字社会、数字政府，要求以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式的变革。提出建设数字化的“智慧民航”应用场景。
民航局党组提出将智慧民航建设作为“十四五”的主攻方向，把推进智慧民航建设贯穿到行业发展的全过程和各领域，推动行业数字化转型、智能化应用、智慧化融合。
民航业要实现数字化转型，发展和治理方式向智慧化转变，首先要转变的应该是发展理念，并且需要技术创新和应用实际的充分结合。只有思想上认同、技术上认知，才能在行动中不断提高认识，实现对创新的主动拥抱。同时要在理念创新、机制创新、流程创新、技术创新上多下功夫、多做文章。
理念创新，就是要把“以人民为中心”的发展思想贯穿治理的全过程各方面，从管理理念向服务理念转变，从经验决策向数据化决策转变，建设需求也要从管理部门里走出来，站在服务角度去考虑，进一步提升各服务主体一体化的管理效能。从扩大传统生产要素投入、扩大建设规模、扩大人员投入的方式，向注重效益和效率的方式转变，运营模式也要从经验决策向数据支持决策转变，利用数字技术、依托数字平台，解决人员不足、职能不清、方向不明、决策不准的问题。
机制创新，就是围绕行业供给质量，聚焦发展中的短板和痛点难点问题，强化顶层设计，重塑和完善政策体系和组织保障体系，加快制定和完善与数字化转型相关的法律法规、政策制度，优化组织结构和组织管理方式。营造改革创新的组织文化，创造“从设施驱动向效率驱动转变，从传统集约向开放融合转变”的体制机制环境。
流程创新，就是充分发挥数据作为生产要素的关键作用，改变“烟囱式”的项目组织和系统建设方式，坚持创新驱动和资源开放共享，聚焦提升用户体验和创造价值，利用系统打通或屏蔽各自为政的业务壁垒和数据壁垒，简化无用的中间数据量，形成新的工作流程、服务流程，实现跨部门、跨层级、跨地域的高效服务和协同治理，构建行业部门和其他政府机构、企业、社会组织和个体等多方参与的数字生态体系。
技术创新，就是要依托新技术手段，以提高效益、效率为目标，围绕“面向服务、去中心化”整体统筹，充分发挥分布式架构技术优势，合理安排前台、中台、后台的功能定位职责任务，实现数据治理、开放共享、深度挖掘、功能复用，为治理方式由人工粗放管理向机器智能管理转变创造技术条件。
事先谋则亡，谋先事则昌。民航局党组高度重视，成立了冯正霖局长任组长、各位副局长任专项工作组组长的智慧民航建设领导小组和办公室。确定了“重在创新理念、重在立柱架梁、重在构建生态、重在打造根基”的近期工作目标。出台了面向2035年的实施意见和面向2025年的五年行动方案，完成了以智慧民航建设为主线的“十四五”发展规划编制工作。牵头推进相关试点示范项目建设，带动行业内外对实施意见、五年规划、行动方案的落实落地。目前正在编制智慧民航建设的路线图。
《实施意见》管总体、管长远，面向2035年，实现“出行一张脸、物流一张单、通关一次检、运行一张网、监管一平台”五个一目标，推动行业基础设施发展方式实现根本性转变，传统和新型基础设施深度融合。提升旅客出行体验，压缩综合出行时间，推行出行即服务；提高物流设施自动化水平，支持安检互认和便捷通关，提升效率降低成本；提升协同运行水平和服务保障能力，探索有人无人航空器融合运行；提升监管效能，实现监管的可见、可控、可查。围绕运行服务链，部署创新链、打造产业链，围绕创新链、构建产业链、升级运行服务链。发挥产业创新联盟作用，推动市场需求与产业供给有机结合。
《五年行动方案》则是《实施意见》的具体落实，以“数字感知、数据决策、精益管理、精心服务”为导向，以建设行业底层基础设施底座和搭建生态系统主体骨架为核心，选择关键环境和应用场景，力争到2025年行业数字化转型取得阶段性成果，更多领域、更多主体实现由人工决策向数据支持决策转变。
第三部分，智慧民航数据治理策略的设想。
党的十九届四中全会《决定》正式把数据与劳动、资本、土地等并列，纳入生产要素，意味着数据资源作为数字时代的关键生产要素和经济社会资源，正逐步成为推动经济社会发展新的动力，成为实现社会治理现代化的关键要素和重要保障，与传统生产要素一样，需要建立一整套规章制度与之匹配。
民航业是一个沉浸在大数据中的行业，如何“管好用好”这些数据，并实现创造价值，既是行业发展面临的巨大考验，也是民航业应对发展环境变化、实现新旧动能转换、推动行业转型升级的根本之策。无论是以数据为治理对象，还是利用数据进行行业治理，都需要加强对数据治理的理论研究和实践探索，充分发掘数据的价值，以尽量减少成本，降低风险。
目前行业存在数据来源多样，过于分散，急需整合，但数据由各自定义、分别管理，又难以整合的矛盾。缺乏行业数据治理标准，口径不一，可信度低，价值大打折扣。缺乏行业数据管控体系，数据质量、安全和服务模式难以保证，难以共享。
开展以数据质量为根本的数据治理工作首当其冲、紧急重要。我们设想从“建标准、搭平台、强服务”三方面着手。
“建标准”方面，按照“统一标准、集体管控、专业负责、分级审核”的管理原则，基于行业数据全生命周期的治理策略，开展《数据治理框架与管理机制》等7部行业数据治理标准和相关信息通告的编制工作，引导行业做好数据资产的盘点，建立数据治理体系架构。预计年底这些标准会陆续与大家见面。
以《数据架构规范》为例，打通业务和应用系统建设的壁垒是民航业数据治理的关键，数据架构作为统一的数据语言和操作手段，在实现应用系统设计开发与业务架构的深度融合上发挥着至关重要的作用，既是疏通业务流、消除信息孤岛和提升业务流集成效率的关键要素，也是原始业务数据通过治理成为有价值的数据资源，甚至数据要素的决定性环节。《数据架构规范》的设想主要是以识别数据类型和来源为核心，从数据资产目录、数据标准、数据模型、元数据管理、主数据管理等方面，提出数据架构建设的基本要求、一般原则和管理流程，作为后续应用系统和技术架构设计、开发的依据，将“为什么干”“谁来干”“怎么干”“干什么”这些实际工作当中的具体业务要求映射到应用系统和技术设施，指导业务单位顺利实现业务需求向 IT软硬件设施的首次“翻译”和转移。
“搭平台”方面，规划建设覆盖全行业生产运行和服务保障业务的行业级公共信息数据服务平台，引导行业加强数据管控能力，通过平台建立管理流程，落地数据标准，提升数据质量，实现数据共享，促成行业数据与业务应用的标准化、公开化和高效化。
“强服务”方面，在管理好数据的同时为用户提供自助获取和使用数据的能力，通过数据服务平台向行业内各运行单位以及行业外各相关主体，提供公共信息数据服务，在服务实践中进一步落地标准，控制质量，构建数据生态体系，为全社会对行业数据价值的挖掘创造条件、奠定基础。
智慧民航建设任重道远，将伴随民航绿色发展和智慧化转型升级的全过程，是一项长期持续、复杂艰巨的任务，还将面临着诸多问题和挑战，十分需要行业内外的多元参与、多领域协同，共建共治共享智慧民航、绿色发展新成果。
来源：中国民航报，作者：包毅
