引言
2021是“十四五”规划的启动年，我国的民航业发展进入新的历史阶段。
尽管新冠疫情的影响仍在延续，但航空运输的刚需属性和我国巨大的市场潜力将有力的支撑我国民航业疫情之后的迅速恢复和中长期增长。
中小机场是“十四五”期间我国各地区航空产业发展的重要抓手，而随着新建中小机场的数量增多，如何更好的提高对下属中小机场的管理效率是很多地方政府和机场集团面临的挑战。
本文从绩效指标设计的维度，结合案例分析，为各机场管理层提供思路上的参考。
一、 中小机场绩效指标设计关键要素
行业现状梳理
“十三五”以来，我国中小机场发展迅速，数量占比日益提高。
根据《2019年民航行业发展统计公报》数据显示，截至2019年底，我国共有颁证运输机场238个，年旅客吞吐量200万人次以下的中小机场有166个，占比高达70%。
表1 2015-2019年国内颁证运输机场数量及中小机场占比情况 单位：个
自机场属地化改革后，中小机场逐渐形成地方政府管理，航空公司托管、机场集团托管等管理模式，目前委托管理仍是行业主流模式。
委托管理是受托人接受委托人的委托，根据合同的内容和规定对委托方的资产进行经营、管理并且获取收益的行为。
结合笔者近年来实地调研走访各地机场集团的情况，由于委托合同条款复杂多变，相关权利义务归属状况各异，各母公司普遍对托管中小机场在旅客吞吐量、货邮吞吐量、营业收入、营业利润、非航、干支航班频次/时刻、中转旅客人数等绩效指标的可控制性较低，绩效考核存在权责利不对等的问题。
托管控制三要素模型
财政部于2014年印发修订的《企业会计准则第33号》（CAS33）将“控制”定义为：投资方拥有对被投资方的权力，通过参与被投资方的相关活动而享有可变回报，并且有能力运用对被投资方的权力影响其回报金额。
根据定义，对控制权的判断主要从三个要素进行：相关活动、可变回报、实质性权利（综合考虑所有相关的事实和其他因素）。
图1 托管机场绩效指标设计的依据路径
1、相关活动。CAS33对相关活动的定义：“本准则所称的相关活动，是指对被投资方的回报产生重大影响的活动。” 基于托管合同，主要从以下两个角度来分析相关活动中委托方、受托方的权力与义务：
托管经营范围界定的相关条款是否涵盖了被托管企业相关活动的全部内容。
包括双方在董事会成员的委派，经营计划，投资方案，年度预算、决算方案，亏损弥补方案，内部管理机构设置等方面的权力与义务。
委托协议与被委托公司章程之间的关系，例如当两者不一致时以谁为准，以及受托方派驻的经营管理人员与被托管企业原有的董事会、管理层的关系。
在委托经营合同中，受托方除了日常运营活动相关的权力外，还应当考虑是否拥有主导对公司价值产生重大影响的决策事项的能力和权力。
2、可变回报。CAS33对可变回报的定义：“投资方自被投资方取得的回报可能会随着被投资方业绩而变动的，视为享有可变回报。”
可变回报是不固定的并可能随被投资方业绩而变动的回报，可能是正数，可能是负数，或者有正有负。
基于托管合同的实质，而不是法律形式，主要从以下两个角度来分析委托方、受托方的权力与义务：
委托方、受托方在委托经营期间所可获得的收益与被托管方的经营成果是否密切相关。
通常哪一方通过参与被托管方的活动而承担的回报可变性风险越大，哪一方越有可能拥有控制权。
可变回报应当同时考虑财务回报（股利、托管费）和非财务回报（规模经济、节约成本、协同效应、提高声誉等）。
3、实质性权利。CAS33对实质性权利的定义：“指有人在对相关活动进行决策时有实际能力行使的可执行权利。”
基于托管合同，控制权的界定最重要的是分析设立托管架构的目的及其商业实质。设立托管架构的目的需要从委托方、受托方两个方面来考虑角度来看。
从委托方的角度来看，其委托是否是出于暂时性的规避法律限制，还是出于其战略发展的需要。
从受托方的角度来看，需要研究受托方的主营业务是否与其受托管理的资产一致，受托方后续对受托经营资产的管理能力及持有意图，最终目的是否是实现股权控制。
二、 基于控制三要素的机场绩效指标设计案例分析
根据控制的三要素模型，从“相关活动、可变回报、实质性权利”三个角度对不同案例机场的委托管理合同进行研究，明确受托方控制权，并提出绩效考核指标选择建议。
本文选取两个不同案例，机场名称以A、B代替，2018年旅客吞吐量（单位：万人次）分别为4.7、19.9；委托方为地方政府，受托方为机场集团；委托管理期限3年。
案例A
①相关活动。
托管协议对组织机构设置、定岗定编、人事管理、财务管理、航线开发、安全运行、资产管理等27项管理内容进行了控制权界定。
表2 A机场托管合同相关活动要素分析
依据托管合同，受托方拥有A机场公司的人事管理、组织机构设置和调整、管理制度、商业特许专营、航线测算方案建议、保障机场安全运行、资产管理等15项经营管理权。
其中特许专营方面涉及贵宾室冠名和收费标准须经委托方书面同意。托管期内，受托方须承担的责任：
由于地面保障原因造成的运输飞行事故、航空地面事故、空防事故，责任由受托方承担。承担责任范围为委托方投保保险理赔之外的民事责任。
受托方只拥有机场公司资产使用权，由于机场运营的责任原因造成机场固定资产损失、流失的责任由受托方承担；
受托方管理原因造成机场运营成本高于受托方现辖支线机场平均水平，受托方承担管理责任，超额亏损由受托方承担；
②可变回报。
依据托管合同，受托方获得的可变回报包括：委托管理费和员工培训费两部分。委托管理费用与托管机场重要经营成果指标（旅客吞吐量）密切相关。
委托管理费（Y）：机场正式运营的第一年为100万元，以后年度按上一年度的旅客吞吐量为基数，旅客吞吐量每增减1个百分点（X）相应增减托管费1万元，即 Y=100±100；
员工培训费：根据双方协商一致的培训项目和培训人员数量据实结算（根据双方共同商定的培训方案支付费用），由委托方按年度一次性支付受托方。
③实质性权利。
依据托管合同，委托管理目的是实现“安全、经营、市场”三大管理目标。
委托方为机场公司的所有者，享受所有者权力，承担所有者义务。
委托方拥有对机场公司的运营管理进行监督、定期财务审计、按照托管合同的规定对受托方完成委托管理目标进行考核等14项经营管理权。
受托方无资产持有意图，在委托方委托的权力范围内，拥有A机场公司的15项经营管理权。
其中，组织机构设置和定岗定编、航空市场开发为双方共有权利，由双方共同商定。
安全目标：保证不发生地面保障原因造成的运输飞行事故；保证不发生地面责任原因造成的空防事故；保证不发生责任原因造成的航空地面事故。
经营目标：在运营条件不变的前提下，保证在托管期间机场公司的运营成本不高于受托方现辖支线机场平均水平，经济效益稳步提高，其运营成本逐年降低。
市场目标：双方共同开发航空市场，共同争取航空公司的运力投放。
表3 A机场实质性权利归属界定分析
④绩效考核指标选择建议。
由于航线开发补贴、经营亏损补贴、固定资产投资等经营管理权归属委托方，导致旅客吞吐量、财务、资产类指标可控性较低。
同时，受托方又拥有主动管理的权利，以及承担相关责任的义务。
例如，受托方拥有收取委托管理费的权利，由于委托管理费与旅客吞吐量紧密相关，又必须主动追求旅客吞吐量的提高。
尽管受托方不享有剩余收益权，但必须承担相关资产损失、流失、超额亏损等责任。因此，受托方必须对旅客吞吐量、财务类指标进行管理。
考虑其可控性较低，目标值的设定应充分考虑委托方的意见，也可以适当降低指标权重。
另外，部分社会化职能管理归属委托方，不应作为考核指标，例如水、电、暖供应方面的节能减排指标。
案例B
①相关活动。托管协议对法人代表任命、管理机构、管理制度、安全运营、保障服务、人力资源、航空市场开发、非航业务、财务管理、定期财务审计、运营管理监督、年度考核、运营资金补贴、设施设备和社会化业务人力资源配置、资产管理等21项管理内容进行了控制权界定。
表4 B机场托管合同相关活动要素分析
依据托管合同，受托方拥有B机场公司的管理机构、管理制度、安全运营、服务保障、机务维修、人力资源、航空市场开发、非航业务、财务管理、法务管理、审计业务、法人任命、经营班子任命、资产管理等14项经营管理权。
其中经营班子成员任命须征求委托方意见，市场开发由委托方主导，委托方有权进行定期财务审计，共同负责将气象、消防逐步纳入托管业务范围。托管期内，受托方须承担的责任：
受托方承担自身原因造成的飞行事故、空防事故、航空地面事故、航空维修事故的安全责任。
因委托方未按照受托方要求作为而导致的安全问题及事故，受托方不承担责任。受托方承担机场投保保险理赔之外的民事责任。
受托方承担设施设备相关安全及管理责任。因受托方管理职责原因，致使机场运行达不到依法合规或存在影响安全运行的风险得不到消除情况下，委托方有权随时终止本协议。
受托方负责机场的资产管理，并保证资产的安全。承担由于机场运营管理不善，造成机场固定资产损失、流失的责任。
若出现经营管理不善，委托方有权要求调整受托方派驻管理人员或解除本协议。
②可变回报。
依据托管合同，受托方获得的可变回报主要为委托管理费，计费方式包括两部分：一是基数，二是增量，即：委托管理费=基数±增量。
委托管理费用与托管机场重要经营成果指标（旅客吞吐量）密切相关。
基数：2019年以144万元为基数，以后年度基数随上一年度央行公布的通货膨胀率变化而相应调整，即：基数=上年度基数*（1+通货膨胀率）。
增量：以2018年的旅客吞吐量为准，以后年度按同比每增减1个百分点相应增减托管费1万元。
③ 实质性权利。
依据托管合同，委托管理目的是实现B机场持续平稳运行。委托方为机场公司的所有者，享受所有者权力，承担所有者义务。
委托方拥有对机场公司的运营管理进行监督、定期财务审计、年度考核等11项经营管理权。
受托方无资产持有意图，在委托方委托的权力范围内，拥有B机场公司的14项经营管理权。
其中，航空市场开发、审计、经营班子成员任命、气象和消防逐步纳入托管业务范围为双方共有权利，须由双方共同商定。
表5 B机场实质性权利归属界定分析
④ 绩效考核指标选择建议。
由于年度预算的审核、航空市场开发、航线开发补贴、经营亏损补贴、固定资产投资等经营管理权归属委托方，同样导致旅客吞吐量、财务、资产、节能减排类指标可控性较低。
受托方也同样拥有主动管理的权利，以及承担相关责任的义务。
例如，受托方拥有收取委托管理费的权利，由于委托管理费与旅客吞吐量紧密相关，又必须主动追求旅客吞吐量的提高。
尽管受托方不享有剩余收益权，但必须承担相关资产损失、流失、超额亏损等责任。
因此，B案例中受托方也同样必须对旅客吞吐量、财务类指标进行管理。
考虑其可控性较低，目标值的设定应充分考虑委托方的意见，也可以适当降低指标权重。
三、 建议
相比大型枢纽机场，中小机场面临更大的经营压力，其本身的公益属性更加明显。
因此，管理单位在制定绩效考核指标时应结合《民用机场管理条例》、《企业会计准则》等相关指导文件，从各中小机场的发展定位出发，因地制宜。
结合上文中的案例分析，总结如下几条建议，供各中小机场管理单位参考：
绩效考核指标设置应紧贴中小机场定位。中小机场通常选址于经济发展相对滞后的区域，往往肩负了改善当地交通运输条件和带动区域经济社会发展的公益职能。
基于这一特征，设计中小机场的绩效评价体系，要以安全、服务、社会效益、可持续发展等指标为主，经济效益指标只能充当辅助指标的角色。
建议管理单位基于控制的“三要素”模型进行控制权分析与界定，以此调整指标权重。
自机场属地化改革后，年度预算的审核、航空市场开发、航线开发补贴、经营亏损补贴、固定资产投资等经营管理权普遍归属委托方，导致旅客吞吐量、财务、资产、节能减排等指标可控性较低。
其目标值的设定应充分考虑委托方的意见，适当降低指标权重，同时考虑引入委托方参与考核评估。
委托方与受托方可结合市场分析合理设计委托管理收费模式。
委托管理费通常包括固定回报和可变回报两部分，可变回报是不固定的，并可能随业绩而变动。由于民航市场受宏观环境、地方政策等诸多外界因素影响较大。
建议各方在托管协议签订前，提前做好市场分析与预测，结合市场可能的发展趋势确定固定与可变部分的比例，合理设计委托管理收费模式。
本文中，案例B的托管收费模式相比案例A，更匹配当前民航市场的发展趋势，值得借鉴。
四、 结语
中小机场的发展离不开合理考核的推动，考核指标是否能起到引导和激励的作用将影响机场全员的工作态度与方式。
就中小机场的当前定位而言，其公益属性大于经济属性，为了确保能实现公益效益的最大化，有时须作出必要的权衡取舍，甚至可能损失经济效益。
中小机场作为地区发展的重要基础设施，在其发展过程中，对它的考核指标的设计应区别于一般的国企，建立与其想匹配的考核体系才能真正推动广大中小机场的发展，也才能充分发挥其最大的价值。
来源：开锐咨询 杨晨寅
