文 / 郭竟成 1 张凤 2 包立超 3 冯广东 3 郭培 4
(1. 民航局机场司 2. 民航管理干部学院 3. 民航工程咨询公司 4. 中国AOPA )
加拿大地域幅员辽阔，国土面积达到990万平方公里，东西距离超过5 500公里，是世界国土面积第二大的国家。加拿大西临太平洋，东濒大西洋，北靠北冰洋，海岸线超过20万公里，也是世界上海岸线最长的国家。加拿大有6个气候区，气候差异显著；在气候和经济等因素影响下，其人口分布非常不均匀，大多数国民居住在南部地区，北部寒冷地区人口密度非常低。受地理人文影响，加拿大民航运输呈现显著多样化发展特点，尤其在交通不便的北部寒冷地区，通用航空发展迅速，并在交通运输中发挥着重要作用。
当前，加拿大主要按照《飞行补充计划》（Canada Flight Supplement）和《水上机场补充计划》（Canada Water Aerodrome Supplement）对机场进行界定。2017年的统计数据显示，加拿大共有1 594个登记在册的飞行场地，包括1 002个供固定翼飞机起降的陆地机场，370个直升机场和222个用于水上飞机和滑雪飞机起降的水上机场。
本文对加拿大民航管理框架和机场分类管理模式进行了系统研究，以期为我国民用机场分类分级管理提供可以参考和借鉴的方法和经验。
一、加拿大民航管理框架
加拿大交通部（Transport Canada，TC）是负责全国民航及交通运输管理的国家政府部门，主要负责加拿大的公路、水运、铁路、民航运输管理和安保工作等。起初，TC按照不同的运输方式，以航空、水运、公路和铁路划分管理业务。随着交通各领域产业的发展，联邦政府认为“服务链”（service lines）应当放在第一位，而不是运输类别，因此于1996年对交通管理架构和模式进行了重大调整改革。在民航方面，TC将空管业务从管理职权中剥离，完全交由非盈利性的私营公司，即加拿大空管服务公司（Canadian navigation company，Nav Canada）进行管理。空管业务的剥离成为此次交通管理改革民航领域的标志事件。
加拿大交通管理改革后，TC又分别组建了不同部门实施“链条化”管理。在民航相关领域，加拿大民航局（Transport Canada Civil Aviation，TCCA）负责全国民用航空业发展和管理；加拿大航空运输安全局（Canadian Air Transport Security Authority，CATSA）负责航空安保和机场安检；加拿大运输署（Canadian Transportation Agency，CTA）负责民航经济管制和旅客权益保护；加拿大空管服务公司（Nav Canada）负责提供空中管制服务。在机场管理方面，TCCA专门下设了机场管理办公室（Operating airports and aerodromes），负责机场用地管理、机场使用许可、跑道安全管理、航站楼通达性和事件报告等。加拿大民航管理框架如图1所示。
加拿大民航管理框架
《航空法》（Aeronautics Act）是加拿大民航领域的基本法律。在机场管理领域，与其相关的法规体系有4个层级：第一层是《加拿大航空条例》（Canadian Aviation Regulations，CARs）（SOR/96-433）第三章 起降场地、机场和直升机场（300.01-Part III-Aerodromes, Airports and Heliports）；第二层是标准（standards），共有5项；第三层是报告（advisories），共计2项；第四层是相关指导文件（related guidance and services），主要包括1个飞行场地运行指导文件（operating airports and aerodromes）和48项咨询通告（advisory circulars，AC）。TC目前发布的与机场管理相关的咨询通告主要涉及机场认证、安全检查、应急救援、机场安全管理体系建设等内容。
（一）加拿大民航局（TCCA）
加拿大民航局（TCCA）是主要负责民航发展和管理的政府部门。根据《航空法》（Aeronautics Act）、《民航运输服务商业法》（Civil Air Navigation Services Commercialization Act，CANSCA），TCCA承担与机场有关的职责主要包括：制定并执行条例和标准，负责机场颁证和登记审批，负责定期或不定期对机场进行安全检查等。
TCCA下设5个地区民航办事处（regional operations branches），包括太平洋地区办事处、温尼伯地区办事处（草原和北部地区）、多伦多地区办事处（安大略省）、蒙特利尔地区办事处（魁北克省）和蒙克顿地区办事处（大西洋地区）。
（二）加拿大航空运输安全局（CATSA）
加拿大航空运输安全局（CATSA）成立于2002年4月1日，是加拿大政府在“9·11事件”发生后，为防范民航恐怖袭击所制订的主要举措，其代表加拿大政府承担航空运输系统中的安检和安保工作。CATSA主要开展4方面工作：对旅客及其随身物品进行登机前检查；通过机场爆炸物检测系统进行行李检查；对进入机场控制区的工作人员安检以及对控制区内身份证件（RAIC）的管控。
CATSA由议会拨款全额资助，是独立和平行于TCCA的部门，直接向交通部长报告工作，并通过交通部长向议会负责。CATSA的主席由交通部长推荐，由加拿大总督任命；CATSA有11名董事，其中2名由航空业提名，2名由机场业提名。
（三）加拿大空管服务公司（Nav Canada）
在1996年之前，加拿大空中交通管理系统（ANS）由政府机构直接运营，通过向航空公司收取一定的航空税来支撑其运转。由于其长期缺乏资金，每年需财政拨款近2亿美元。由此引发了严重的连锁反应：空管系统基础设施破旧、服务质量低下、重大发展项目滞后，同时赤字不断增加；进而导致航班延误率上升、航空公司服务水平下降、运营成本不断攀升。随着交通管理改革和民航领域私有化推进，加拿大成立空管服务公司（Nav Canada），并以15亿美元收购政府资产，正式成为国家空管系统的所有者和运营商。
Nav Canada 属于非盈利性的私营公司，并采用三方企业董事会模式运营。公司收入主要来源于按照《民航运输服务商业法》（CANSCA）的收费原则和依据向航空公司和其他飞机运营商收取的空中交通管制、航班信息和其他空中航行服务的费用。Nav Canada董事会有15名董事（要求三分之二以上为加拿大公民），包括1名总裁和14名其他董事；在其他董事中，4名董事由国家航空理事会（National Airlines Council of Canada，NACC）选举产生，1名董事由商业航空协会（Canadian Business Aviation Association，CBAA）选举产生，3名董事由政府任命，2名董事由工会选举产生，另有4名独立董事。
Nav Canada 是世界第二大空中交通服务机构，也是世界上第一个完全私有化的民航空管服务商。目前，Nav Canada在41个机场设有空管塔台，在55个机场设有飞行服务站。
（四）加拿大运输署（CTA）
加拿大运输署（CTA）是一个独立的准司法法庭和经济监管机构，根据《加拿大运输法》（Canada Transportation Act）和其他法律，在议会的授权下，就涉及联邦管制的航空、铁路和海运运输方式的各种经济事项做出决定，并在某些运输效率和服务投诉方面进行争议裁决。CTA做出的裁决可由联邦法院或上级法院采纳，并强制执行。
CTA每年通过其年度报告向议会报告其成果，该年度报告由交通部长提交下议院。年度报告中包括对《加拿大运输法》实施过程中出现的任何困难进行年度评估，并提出修改建议。
二、加拿大机场分类分级情况
加拿大对民用机场的分类管理，随着行业发展和国家管理改革，也在不断进行相应调整。
（一）1994年之前基于管理权属和补贴政策的机场分类
1958年，TC将机场分为5种类型，即干线机场（main line）、卫星机场（satellite）、地方机场（local）、偏远机场（remote）和开发机场（development），并按照不同类别对机场给予补贴。补贴主要内容有基本建设补贴和运营补贴，补贴金额从每平方英尺1美分到5美分不等。
随着机场数量增长，仅靠联邦政府补贴已无法满足机场建设和运行维护需求。1972年，联邦政府仅对特定机场进行补贴，并将补贴机场的类别调整为2种，即国家机场（national）和社区机场（community），同时明确联邦政府对社区机场的补贴上限是每年200万美元。由于联邦政府对社区机场的补贴资金远远无法满足机场建设和运营需求，社区机场纷纷转向地方政府寻求资金支持；但是，部分社区机场得到地方补贴资金进行建设和升级后，又被重新划分到国家机场类别中，造成联邦政府补贴支持资金更加捉襟见肘。1979年，联邦政府再次提出一项机场政策，联邦政府只对国家机场提供补贴，不再补贴社区机场。
为改变机场运营资金长期不足的困境，提升机场自给自足的内生动力，1987年，保守党执政政府成立了非营利性、不共享资本的机构——地区机场管理局（LAAs），并根据《机场运营法》运作。自此，TC开始推动机场从联邦政府直接管理逐步向LAAs管理进行移交。1992年，联邦政府制定《机场移交法》（Airport Transfer (Miscellaneous Matters) Act/S.C.1992, c.5）。当年，蒙特利尔、温哥华、卡尔加里和埃德蒙顿4个主要机场移交LAAs管理；1994年，自由党执政政府成立了加拿大机场管理局（CAAs），负责所有机场业务和资本项目管理，如机场扩建、跑道、机场用地和机场商业空间的开发；而TC负责与LAAs和CAAs约定租金和租期。之后，联邦政府先后出台了一系列配套指导文件，如：1987年最初的移交政策、1989年的36个补充原则、1994年国家机场政策、1994年加拿大机场当局成立和运作的36项基本原则、1994年的公共责任原则等。研究表明，上述政府的管理政策文件存在着一定相互矛盾之处。
（二）1994年之后基于功能定位和管理权属的机场分类
1994年，加拿大联邦政府对国家机场的管理政策发生了“根本性的变革”。此次变革的起因一是政府认为加拿大的机场系统存在过度建设的情况，当时全国共有726个机场，而其中26个主要机场就完成了全国94%的运输业务量；二是政府认为当时对机场的财政补贴标准及依据并不完全合理。为解决上述问题，1994年，联邦政府再次制定了新的全国机场分类政策，即根据旅客吞吐量以及机场的功能定位将全国机场分为5类：第一类是26个进入国家机场系统（Canada’s National Airports System，NAS）中的重要机场；第二类是71个有定期客运航班的地区和地方机场；第三类是31个没有定期客运服务的小型机场（含卫星机场）；第四类是13个为偏远社区提供航空运输服务的偏远机场；第五类是11个位于北极区域的北极机场（见图2）。
1. 第一类：纳入国家机场体系（NAS）的机场（26个）
国家机场体系主要是指在加拿大机场网络中发挥重大作用的机场。国家机场体系的准入标准主要是考虑旅客吞吐量和机场在国家、省以及区域首府的位置。纳入国家机场体系的判定标准是：
——所有为国家、省或地区首府提供服务的机场，以及每年客运量达到20万人次及以上的机场；
——连续3年保持每年20万人次的机场是纳入国家机场系统的候选机场。（反之，除了为国家、省或地区首都提供服务的机场，若机场客运量连续3年降至20万人次以下，将被排除出国家机场体系。）
当时，国家机场体系共由26个机场组成，涵盖了加拿大94%的定期客货运服务，几乎是加拿大所有省际和国际航空服务的始发地和目的地。联邦政府仅保留对这26个机场的所有权，并不直接对其进行管理，而是通过租赁的方式将运营、管理和机场发展的责任移交给LAAs或地方政府，并且不再直接向其提供资金支持。
在26个纳入国家机场体系的机场中，有23个机场由TC以租赁的方式交给LAAs或地方政府运营（详见表2），其中Mirabel和Montreal Trudeau两个机场由同一个LAAs运营；Kelowna机场（基洛纳YLW）是唯一没有由LAAs运营的机场，基洛纳市与TC签订了一项长期租约，经营此机场。还有3个机场由地方政府运营。
2．第二类：区域机场（71个）
区域机场主要指有定期航班，但不在国家机场体系内的机场。区域机场一般是旅客的始发地或目的地，乘客可通过区域机场飞往较为繁忙的“枢纽”机场，以连接较大的国内或国际中心。除了支持私人飞行外，小型的区域机场主要提供公务和通用航空业务（见表4）。
区域机场具体标准如下：
——连续3年定期航班客运量低于20万人次；
——不在国家首都，也不在省、地区首府；
——未被归为北极或偏远机场；
——联邦财政涉及机场具体运营与所有权；
——有定期航班运营。
尽管区域机场每年承担加拿大定期客货运总量的6%，但多数机场的收入难以弥补其运营亏损。考虑到区域机场对当地社会和经济发展的重要意义，加拿大政府于1995年建立机场资金援助计划（Airports Capital Assistance Program，ACAP），为区域机场的改善提供资金支持。该计划主要用于资助以下内容，以保障机场的正常运行：①改善区域机场安全条件；②保护机场资产（如设备和跑道）；③减少运营成本。
3．第三类：小型机场（含“卫星”机场）（31个）
小型机场主要指没有定期航班运营的机场。加拿大31个小型机场中，有18个机场的所有权归TC拥有（Small airports owned by Transport Canada），见表5所示。这些机场多数是由地方政府或其他地方实体代表联邦政府运营，只为当地的空中救护、森林防火、私人飞行等通航业务提供服务，并接受来自本地政府或联邦政府的资金补贴。
表5 加拿大交通部拥有的小型机场列表（18个）
在小型机场中，还有一部分机场是“卫星”机场。卫星机场是指在国家机场系统中的大型国际机场周围建设的小型机场，这些小型机场主要发挥对大型国际机场非核心业务的疏解作用，通过将通用航空活动转移至卫星机场，以确保大型国际机场的运行安全和高效运作。在初期，这些“卫星”机场被视为国家机场系统的组成部分，并交由当地政府或LAAs进行管理，联邦政府提供5年资助；5年资助到期后，若当地政府或LAAs无意继续接管该卫星机场，则该机场将被重新划分类别。
4．第四类：偏远机场（13个）
偏远机场是指，如果某机场的服务区域内，航空运输是该区域全年唯一可靠的不间断运输方式，则该机场就被认定为偏远机场。基于其特殊的公共服务性质，这些机场全年要基本保持适用状态，因此联邦政府持续为这些偏远机场运营提供资金支持；同时，联邦政府还负责引入运力，以增加这些机场的营收。现有偏远机场情况见表6。
5．第五类：北极机场（11个）
北极机场是按照地理位置而确定的，严格意义来讲并不能算作一个机场类别。北极机场由位于北极区域的机场组成，其中9个在西北地区，2个在育空地区。
目前联邦政府正在谈判将西北地区的9个北极机场移交给当地政府并制定供资协定。如果这些机场未能顺利完成移交，则将被考虑重新划分进入合适的类别：如其中黄刀机场和怀特霍斯机场为区域首府服务，将考虑被纳入国家机场系统；史密斯堡、干草河、辛普森堡和沃森湖机场将考虑被列入区域机场系统；其余5个机场将考虑划入偏远机场。
（三）基于1996年《加拿大航空条例》中对机场使用许可及登记体系的分类
此前，加拿大对所有公共机场都实施许可管理；从80年代起，联邦政府认为，颁证机场的合规性管理不仅会增加政府的财政负担，而且也会增加机场管理当局自身的资金压力，机场持续保留许可认证将成为一项昂贵的选择。1996年，加拿大实施交通管理改革后，按照《加拿大航空条例》（CARs）（ SOR/96-433），加拿大将民用机场调整划分为3种类别进行准入管理，分别是许可颁证、登记和未登记3类。
每种准入管理都有相应的安全要求。按照安全要求等级排序，依次为：颁证机场（certified airport）、登记机场（registered aerodrome）、未登记机场（unregistered aerodrome）。
1．对颁证机场的管理
加拿大对于机场的许可颁证管理，是按照跑道型陆地机场和直升机场的物理属性进行分类，并未按照运输机场和通用机场进行划分（加拿大机场体系中也不存在运输和通用的划分方式）。机场许可颁证管理的重点在于机场的安全，所有颁证机场除了需遵守《加拿大航空条例》第301项（CAR301）外，还必须严格遵守《加拿大航空条例》第302项（CAR302）以及《机场标准和建议做法》（Aerodrome Standards and Recommended Practices，TP312）。
《加拿大航空条例》第三部分，专门制定了飞行场地、机场和直升机场的许可管理规则（详见：Part III — Aerodromes, Airports and Heliports）。主要包括以下内容：
1）机场（Airports）
针对机场的颁证和运行管理规则，《加拿大航空条例》在Part III许可规则下再细分了专门章节（Sub part 2 – Airports）。机场的许可管理规则适用于：
（a）位于城市或城镇建设区域的飞行场地（aerodrome）；
（b）航空器运营人（air operator）为开展定期客运服务而使用的跑道型陆地飞行场地（land aerodrome）；
（c）其他机场，当部长认为为该机场签发机场使用许可证（airport certificate）会促进该机场的安全并且符合公众利益。
该管理规则不适用于：
（a）军用机场；
（b）航空器运营人为开展定期客运服务而使用的跑道型陆地飞行场地，而部长已向所有使用该场地的航空器运营人发出书面授权，允许在该场地起降；
（c）直升机场。
对于（b）项中部长签发的书面授权，必须在授权书中详细说明具体使用条件，以确保机场的运行安全水平与该部分机场管理规则中要求的安全水平相当。
一般来说，具有定期客运服务的机场需要由部长来签发机场使用许可证或者签发允许航空器运营人可以使用该机场的书面授权书。机场使用许可证的签发需要提供机场使用手册（airports operations manual），且手册应满足机场管理规则中相应的规定。
2）直升机场（Heliports）
针对直升机场的许可管理规则，《加拿大航空条例》在Part III许可规则下也细分了专门章节（Subpart 5 – Heliports）。直升机场的许可管理规则适用于以下直升机场（军用除外）：
（a）位于城市或城镇建设区域内的直升机场；
（b）由提供定期客运服务的航空器运营人使用；
（c）根据适用的直升机场标准，制订了精密进近仪表程序；
（d）其他直升机场，若颁发直升机场使用许可证（heliport certificate）会促进该直升机场的安全并且符合公众利益。
对于符合上述条件的直升机场，应当取得直升机场使用许可证，并按照《直升机场运行手册》（Heliports operations manual）进行运行。
加拿大对跑道型陆地机场和直升机场的许可管理未再进一步分类。
2．对登记机场的管理
《加拿大航空条例》规定，所有符合以下要求的飞行场地，TC将统一实施登记管理。登记规则主要是：
当在机场或其附近的低空飞行或滑行的飞机有可能危及行人或车辆交通，机场运营人能立即：（a）在靠近控制区域的任何公共道路上张贴警告危险的通知；或（b）如果此类公共道路不归运营商所有或控制，可以将危险及时告知负责在公共道路上设置标记的管理当局。
满足上述登记条件的飞行场地运营人，应当向TC登记有关机场位置、标记、照明、使用和运营等信息；TC将在《加拿大飞行补充计划》（Canada Flight Supplement）或《水上机场补充计划》（Water Aerodrome Supplement）的系统中对登记机场信息进行动态公布。
与颁证机场相比，登记机场只需要遵守相对简单的《加拿大航空条例》第301项（CAR301），而不需要强制执行颁证机场必须遵守的第302项（CAR302）以及《机场标准和建议做法》。
3．对未登记机场的管理
对于不符合登记管理条件未纳入登记管理飞行场地，TC 委托加拿大航空器拥有者及驾驶员协会（Canadian Owners and Pilots Association，COPA）负责信息收集工作。但是有关场地的信息收集采取自愿原则，TC和COPA 对其均不做强制要求。
加拿大委托COPA等社会组织参与行业管理，主要有两方面原因：一是“自给自足”的经营模式使机场行业的自我管理成为必然趋势。自1994年国家机场系统（NAS）开始实施，TC除了给那些有定期商业航空服务的机场提供少量资金外，将大部分机场剥离给地方政府或者租赁给机场管理公司，不再对其进行资助。因此，许多加拿大机场管理者和地方政府都反对联邦政府对机场的过度监管。二是机场准入管理调整后，2002年，TC再次宣布，由于没有足够的工作人员来检查和管理现有的颁证机场，一些已颁证的机场将不再获得认证而转为登记管理。随着登记机场数量的增加，为保证这些机场的安全和规范运行，行业自治的管理模式迎来了快速发展。
在上述背景下，TC加强与民航业社会组织之间的合作，成为应对不断增长的监管需求与行政资源相对有限之间矛盾的必然选择。其中，成立于1952年的COPA，作为加拿大最大的通用航空群体代表组织，与TC合作发布了一份咨询通告（AC-307-001：Canadian Aviation Regulation 307-Aerodromes-Consultations），该咨询通告授权COPA负责专门收集未登记机场的信息。
COPA对机场的管理，一方面是依据TC的授权，负责整理和发布未登记机场的相关信息，但是COPA以及TC均不负责审核信息，而是由信息报送人对信息的准确性负责；另一方面COPA在协助机场与当地社区保持良好关系方面也发挥了重要作用。
三、加拿大机场管理的特色之处
总结加拿大民航管理框架和机场分类分级管理模式，对我国民用机场分类分级管理的参考和启示主要体现在如下几个方面。
（一）加拿大交通部对定期客货运输的机场实施分类使用许可管理
在加拿大机场体系中，没有明确的运输机场和通用机场的定义和划分。但从不同机场主要功能来看，小型机场及偏远机场基本属于我国通用机场的范畴。
按照《加拿大航空条例》（CARs）（ SOR/96-433），当前，加拿大将民用机场划分为许可颁证机场、登记机场和未登记机场3种类别进行管理。对于不同类别的机场，所需遵循的法规也有很大的差异。
其中，许可颁证机场是加拿大民航监管的重中之重。加拿大民航对机场许可管理的重点在于有定期客货运输的机场，无论是供航空器使用的陆地机场还是直升机场，只要有定期客货运输，就必须获得使用许可证或者持有航空器运营人可以使用该机场的书面授权后，方可对外开放使用。
此外，加拿大对满足“当在机场或其附近的低空飞行或滑行的飞机有可能危及行人或车辆交通，机场经营人能立即：（a）在靠近控制区域的任何公共道路上张贴警告危险的通知；或（b）如果此类公共道路不归运营商所有或控制，可以将危险及时告知负责在公共道路上设置标记的管理当局”上述条件的飞行场地，实行统一登记管理。
对于其他飞行场地，则不要求进行登记，而是委托COPA负责信息收集工作。
（二）加拿大交通部对水上机场实施放松管制
加拿大水上机场数量众多，仅次于美国，且水上机场大部分为私人或私营企业所有，少部分为政府所有，主要提供短途定期航班客货运输以及个性化的水上航空服务。其中，面向公众开放的水上机场通常会进驻1～2家水上航空公司，依托水上机场开展社区短途客货运输、商务出行、包机服务、空中游览、飞行培训、航空体验、飞机维修与托管、应急救援等业务。加拿大政府对水上机场的管理总体较为宽松，基本不对其颁发许可证，也未出台有关水上机场的技术标准或咨询通告。政府管理侧重于提供服务，例如由加拿大空管服务公司（Nav Canada）负责提供目视航图和水上机场资料汇编、划定低空空域、设置塔台和FSS等；政府适当管理涉及飞机噪音影响和公共安全的事件，要求水上飞机起降航线避开噪声敏感区，为水上交通复杂地区制订交通方案等。
（三）加拿大交通部授权行业社会组织参与机场登记管理
随着机场数量的不断增长，加拿大民航不断创新管理工作思路，以缓解不断增长的监管需求与行政资源相对有限之间的矛盾。为此，加强与民航业社会组织之间的合作，便成为其重要选择之一。其中，加拿大交通部以咨询通告（AC-307-001：Canadian Aviation Regulation 307-Aerodromes-Consultations）的形式授权COPA负责协助其专门收集未登记机场的信息。
作为加拿大最大的通用航空群体代表组织，COPA对机场的管理，一方面是在交通部的授权下，负责整理和发布未登记机场的相关信息，但是COPA以及交通部均不负责审核信息，而是由信息报送人对信息的准确性负责；另一方面COPA还致力于协助机场与当地社区保持良好关系；此外，COPA在加拿大交通部制定无人机政策的过程中也发挥了积极作用，尤其是就如何在机场以及周围空域内使用无人机向监管部门提供建议。
注：本文系2020年民航安全能力建设资金项目“我国民用机场分类分级管理体系研究”项目（项目编号：14000900100019J009）及“《通用机场管理规定》（CCAR-138）编制”项目研究成果。
（文章来源：中国民用航空杂志）
