摘要：借鉴国外一市多场发展经验，分析我国一市多场和机场群发展现状和特点，阐述了我国三大机场群发展面临的主要问题，从一市多场发展的角度提出我国应在市场协同、资源配置、超级承运人和民航管理方面加强探索，建设和打造我国世界级机场群。
（1：本文中的“一市多场”也包括跨地区形成的“一区多场”的情况。）
关键词：一市多场体系、世界级机场群、协调发展
1、背景意义
民航业是交通强国战略的重要组成部分。十九大以来，民航方面大力紧抓供给侧结构性改革，我国民用运输机场体系正在逐步发展并走向成熟。然而我国行业快速发展与保障能力不足之间的矛盾未得到根本性扭转，尤其是大中型机场的整体保障能力仍然难以满足快速增长的市场需求的矛盾较为突出。我国民航正在努力实现从总量规模能力建设为主向强化优质供给、优化结构功能为主转变，着力解决发展不平衡不充分的问题。这就意味着，现阶段民航不仅要扩大需求旺盛的一、二线城市机场的设施规模，还需要加快资源优化、管理能力建设与管理手段创新进程。
一市多场体系和机场群的出现是我国经济发达地区生产要素优化、管理模式创新、行业高质量发展的一个重要标志。根据我国民航“十三五”规划，我国要打造京津冀、长三角和珠三角世界级机场群。在我国北京、上海、成都等一市多场体系产生于机场群中且是机场群的核心要素，一市多场系统的发展对机场群的发展具有重要借鉴意义。
2、国际一市多场发展借鉴
2.1 国外一市多场角色定位的形成
从国外一市多场现象发展历史看，绝大多数一市多场体系的雏形形成于二十世纪。一市多场的形成原因很多，大多数带有非常强烈的政治、经济和历史痕迹。单从机场角度来看，一市多场形成的原因主要是容量不足和机场转型2两方面。容量不足原因对我国的借鉴效应更大。随着航空市场的扩大，导致机场数量的增多，直接带来的是分工模式问题。在国外，多数较为早期的一市多场体系的分工模式是主要通过市场的长期磨合调节作用形成的，而形成时期较晚的一市多场体系的分工模式更需要政府的干预。
（2：由一战和二战遗留的一些军用机场和早期建立的私人机场转型为民用运输机场。）
2.2 国外一市多场的市场分工特点
从世界主要大城市的经验来看，“一市多场”的发展模式一般要经过多次变迁才能明晰起来，主要是根据通航区域、国内与国际、航空公司、业务类别等因素形成的。主要可以分为“均衡模式”和“互补模式”两种基本类型。但是通过对30多个著名一市多场体系的研究，发现70%以上的一市多场体系都是具有相对更加突出的互补性特征，即使是均衡模式，各机场业务也越来越显现出一定的差异化发展现象。各机场间通过合作运营、差异化经营等手段，共同为不同类型航空公司、不同需求的旅客和航空货运运营商提供服务。体现在主运营航空公司的差异、通航点的相对侧重以及运价、时刻、服务标准等的差异。因此各模式之间并不是有严格的界限区分，各种模式之间有较多的交叉和转变融合的情况。如纽约一市四场体系，四个机场之间既有双枢纽均衡运营，也带有互补型分工的色彩。
另外，基地航的运营对航空枢纽的成功建设具有关键作用，也对航空枢纽的功能定位进而对一市多场体系的运营模式具有决定性作用。无论一市多场体系形成的是互补模式或是均衡模式，都呈现出由不同的基地航空公司在不同的机场运营的主要特征，且均衡模式的这种特征比互补模式更为突出。
2.3 国外一市多场的主要管理模式
国际案例研究显示，国外一市多场协调管理的重点在于机场建设和市场竞争。单一机构统一管理模式下，各机场间易于实现建设投资和航空市场的合理分配。经统计，大型一市多场体系中，80%以上的一市多场系统都是采取的统一管理模式，60%以上的跨地区的一市多场体系由于行政区划和权属等原因，采取的是多机构管理模式。非统一管理模式下，机场设施建设上的整体协调和市场的优化分工完全依靠市场调节作用来实现，机场之间具有强烈的竞争关系。对于服务腹地高度重合的一市多场实施统一管理，有利于一市多场体系实施多方位的协调运行，能保障旅客与航空公司各自的权益，提升区域航空市场竞争力和竞争地位。但是由于国外机场受基地航空公司主导的程度很深，拥有不同基地航的机场之间的竞争仍然十分激烈，在市场调节失去作用时往往需要政府干预，通过行政手段实现各机场之间的分工和资源分配。
3、现阶段我国一市多场体系发展特点
2017年我国千万级以上机场已达32个，比2010年增加了12个，并且预计2025年左右，我国年旅客吞吐量超两千万人次的机场数量将达到30个。目前我国已形成或正在形成上海、北京、成都三个一市多场体系，其特点是以满足刚需为目标。我国一市多场具有高市场预期和大始发客流特征，两场是对传统运输市场进行分工，一市多场体系内的业务多元化特征不明显；二是机场大型化特征明显。在二机场启用初期即分担百万至千万以上的年旅客吞吐量，没有经历较长时期的从少到多的适应市场的渐变过程。但是我国几个一市多场案例却存在着极大的差异，不可复制性特征明显。随着各地一市多场现象的增多，影响一市多场决策的因素更为复杂，带动区域经济发展及完善综合交通成为了影响多机场体系构建的重要因素。
4、我国构建一市多场体系的重点方面
4.1 慎重平衡角色定位
我国运行“一市多场”的城市在两场的分工上非常慎重。上海虹桥和浦东机场属于按照主辅分工的“互补模式”，虹桥机场主营国内业务，但是基于强大的区位优势，虹桥机场呈现出越来越强烈的再国际化趋势。北京在进行新机场和首都机场的分工时，也经历了复杂的博弈过程。如何定位才能既保持原有机场的市场地位又能够充分迎合新的需求，定位关系要保持怎样的界限，是否会成为未来定位演变的制约等问题，是在分工初期的重要课题。
在一市多场分工的初期，原有的基地航空公司必将经历一段阵痛期。新机场的建设和投入使用，会在基础设施条件、服务流程优化、服务标准提升、扩大经营规模等方面带来新机遇。但如果分工模式要求航空公司两场运行，在两机场安排运力投放及其他地面配套服务设施需要投入更大的人力财力成本和管理成本，且会在一定时期内削弱大型基地航在原有机场的实力。上海开始两场运行的时期，基地航空公司东方航空不支持双机场运营。上海市政府和民航管理局通过行政手段分割了两场的国际国内业务。成都在两场分工阶段，各级单位做了大量的咨询研究和论证。一方面担心切割会损害成都的航空地位，另一方面实力都不雄厚的各家基地航空公司也十分担心自己未来能否成功实施两场经营，同时也不想丧失已经在双流建立起来的市场地位。两场分工带来的巨大利益变革成为一市多场体系建立初期的一个巨大难题。研究认为借鉴国际发展经验，无论怎样的分工方式，都要体现一定的市场差异化特征，差异化发展是一市多场体系成功的重要标志，并给市场留有一定的调节分工模式的机制。
4.2 实施统一协调管理
管理权属上，目前北京、上海、成都等地的新机场，均由各地的机场集团统一管理。在不改变机场所属关系和产权前提下，与原有机场归属同一管理机构，并拥有一个合理的整体发展规划。这种运营管理的方式，有利于一市多场体系良好有序地运行，也能较好地保障旅客与航空公司各自的权益。
在运行协调上，重点是地面集疏运的协调，一市多场应充分融入地面综合交通体系，提升一市多场体系间交通便捷性，加强支持中转需求，推进大型机场溢出业务向次级机场转移。一方面完善综合交通集疏运体系，发展一市多场与城市轨道交通、城际铁路、高速铁路的无缝衔接，加强机场群与城际高速公路网联网对接，从而加强旅客在多个机场间出行选择的便捷度，提升机场间合理分工的自由度，推动“空铁联运”等交通基础设施一体化运营模式创新。另一方面是航权、时刻、一关两检等国家资源的合理配置，为一市多场体系营造协调发展平台。这都是在一市多场体系发展中要长期关注和重点解决的问题。笔者认为协调管理应以综合利益最大化为目标，统一管理更有利于实施地面和航权、时刻等资源的优化衔接和合理配置，为一市多场体系的协调发展奠定基础。
4.3 政府发挥干预作用
目前国内已经运行“一市多场”的只有上海，虹桥机场和浦东机场从开始定位到目前有序的分工运作，经历了政府干预和调控的过程。两场运营初期确实本着由市场发挥主导作用的思路，但是运行两年仍不理想。上海市政府随后通过行政手段以及补贴航空公司、修建通往浦东机场的磁悬浮等措施，引导两场的分工。北京和成都的两场分工都牵涉了太多的资源和利益的平衡，紧紧依靠市场调节是难以实现资源的优化配置。在我国三个一市两场案例来看，在两场运行初期，市场的调节能力对于航权、时刻等紧缺资源的配置难以起到真正的作用。研究认为，政府的干预应该在分工初期充分发挥作用，但是随着运营的成熟，应有一个将调节作用逐步交给市场的过程。
5、现阶段我国机场群发展的主要问题
我国机场群是在相距较近的城市逐步发展为城市群的过程中形成的，随着城市群中各城市的地面交通和经济的高度融合，机场服务腹地不断重叠交叉使得机场间的业务形成了越来越强烈的竞争。从现状来看，我国三大机场群内机场的竞争态势远大于协调发展，应解决的核心问题是探索机场群协同发展模式。
根据我国民航十三五规划部署，我国正在着力提升北京、上海、广州机场国际枢纽竞争力，推动与周边机场优势互补、协同发展，建设与京津冀、长三角、珠三角三大城市群相适应的世界级机场群，明确区域内各机场分工定位，与其他交通运输方式深度融合、互联互通。探索与三大城市群相适应的世界级机场群协同发展模式。
从现状看，京津冀机场群是以首都北京为核心发展的，但是在首都机场保障能力严重不足的现状下，群内其他机场仍显示客源不足的情况，区域内机场发展十分不平衡，发展梯度落差很大，机场之间的市场争夺十分激烈。长三角机场群内共有16个机场，跨越三省一市21万平方公里的广阔地域，并且出现了上海、南京、杭州三个中心，地区航空市场需求旺盛，机场群总体保障能力亟需提升，群内各机场间协调发展关系不明显。粤港澳大湾区机场群分布密度高，大型机场数量多，空域结构复杂，整体保障能力不能满足湾区的出行需求，大型机场向中小型机场的市场外溢现象明显。三大机场群之间的航路饱和严重，机场群之间的空管保障能力与运行需求之间的矛盾突出；大型机场航班时刻资源饱和，航班正常性形势严峻；群内机场管理方式复杂，协调难度高。
民航局冯正霖局长强调，打造世界级机场群的关键在于统筹协调，要积极整合各参与主体的力量，充分实现目标同向、措施一体、优势互补、合作共赢的协同效应。目前我国三大机场群跨市（区）的范围大，管理方式上呈现多样化。在这种情况下，更加剧了体系内机场间的竞争。为了促进一市多场体系内的合作关系，从更高的层面上着眼机场群为地区的发展服务，必须要探索适应各自地区的机场协同发展模式。
6、我国建设和打造世界级机场群的建议
借鉴一市多场发展经验，下面提出我国建设和打造世界级机场群的建议。
6.1 打造世界级机场群需要世界级的市场协同，实现市场有序竞争
借鉴一市多场的统一管理经验，对于机场群建议通过资本的纽带支持航空相关企业之间的资本连接，发挥资本纽带作用将机场群利益结盟，如通过资本运作、合作、合资等方式参股其他机场，以资本的纽带搭建机场、机场管理公司、航空公司之间的关联关系，形成利益共同体，从而成为发展共同体，避免机场群间的过度竞争，创新各层面合作的模式，自发形成相对差异化的竞争战略。有效解决区域内机场间的无序竞争与定位模糊问题，从而推动区域内机场群的共同发展。只有在共同利益面前，才有群体利益最大化的可能。通过资本纽带，鼓励航空公司参股机场，机场和基地航空公司命运相济共同发展，制定高度契合的发展战略，有利于枢纽的打造，也有利于降低市场波动时航空公司战略转移对机场发展的损害。
以粤港澳大湾区机场群为例，该区域是重点落实“粤港澳大湾区合作发展和民航供给侧改革”的核心区域，合作发展成为粤港澳大湾区的核心发展理念之一。粤港澳之间加大联结，合作互利、加速融合，凭借广东巨大的经济实力和港澳地区长期的国际化优势，塑造更为自由而繁荣的合作范例。2017年7月1日，香港、澳门、国家发改委以及广东省三地共同在香港签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，粤港澳三地将完善创新合作机制，促进互利共赢合作关系，共同打造国际一流湾区和世界级城市群。2018年1月12日，民航局与上海市、江苏省、浙江省、安徽省共同签署了《关于共同推进长三角地区民航协同发展努力打造长三角世界级机场群合作协议》。未来，通过创新资本的合作模式，更多的航空客、货运、公务机、通用航空等业务合作将快速发展，机场管理和建设也将在合作中逐渐融合和实现机场群利益最大化。
6.2 打造世界级机场群需要世界级的资源配给，提供充裕发展空间
第一，我国大型机场都面临空中资源配给的瓶颈，对发展世界级机场群和建设枢纽机场形成极大掣肘。打造世界级机场群必须破除资源制约难题，否则即使增加地面设施供给也将难以充分发挥效能。
除了在机场群区域构建统一空域管理外，机场群外围航路资源也是重大的制约。如图1所示，我国最繁忙航路正是连接京津冀、长三角和粤港澳大湾区的航路，已经成为我国世界级机场群未来发展的最大限制，造成航班正常率低、旅客出行体验差、机场地面保障困难。随着机场群体量的扩大，空中瓶颈将在更大层面上打乱全国的飞行秩序。因此解决三大机场群之间的空域问题是建设世界级机场群的一个核心问题。航路的优化和资源供给涉及到空域划设、管理与使用、军民航协调、空管技术应用等多方面的内容，方方面面都有待改善提升[1]。
图1我国繁忙航路网络流量分布示意图
建议在未来借鉴美国建设新一代航空运输体系的发展思路，利用新模式和新技术（如星基导航、监视及网络系统）组成通信、监视、导航和空中交通管理四个部分，提高空中运营效率、增加机场吞吐量、保证到达准时度以及确保航空安全。这里分为两个领域，一是建立一个统一设备、统一标准和由一个单位统一指挥区域内所有军民航飞行。二是在新一代航空运输体系下，飞行器按照自身的GPS导航系统进行最短航线选择，以提高飞行自由度，缩短空中飞行时间和绕航。第三，在此基础上，改进传统空域资源管理方法，采取空域资源按需分配、对空域用户合理分类、按空域实际需要划分空域结构以发挥最大效益[2]。
目前相关部门正在积极推进国家空域管理体制的改革；积极推进中南、华东、华北这些空域紧张区域的空域精细化管理改革，重点对珠三角、京津冀地区的空域结构实施科学的空域规划；推动利用国际航路运行国内航班；加快完成全国航班运行协同决策系统工程建设。上述多方努力必将为世界级机场群提供更进一步优化提升的空间。
第二，契合我国城镇化发展，需要地面资源的合理配给。应强调机场在城市群中的合理分布，在机场群中选址建设新机场应充分考虑经济拉动效应，形成机场群和城镇群互动共赢发展。
地面上机场群和综合交通网络的合理布局，能够密切民航与城市发展关系，既能够实现机场设施的充分利用，又能够提高城镇化水平。对于综合性城市来说，构建机场群和地面交通网更加考虑城市性质、功能、发展目标等因素，城市首位度越高，对民航的依赖性越强；对于专业性城市来说，以旅游资源的开发等级为最主要影响因素，旅游资源等级越高，对民航的需求越高。
长三角和珠三角地区，机场群中分化出多个枢纽和次级机场，不断拉动周边地区的发展。特别是长三角地区，随着3个中心城市的辐射扩展，带动3个城市之间的苏州、嘉兴、无锡、常熟、镇江、常州等多个城市的发展。长三角16个机场构成的机场群供26个城市使用。机场之间的高速公路、高速铁路、城际铁路等交通基础设施的建设，大大加强了城镇之间的连通性。而珠三角已经显示了这种连通性的价值，成为我国城镇化水平最高的城市群。随着机场群内不断布局新机场和新的交通衔接，不仅提升机场系统的服务能力，服务于旅客，更加带动当地经济的发展。
6.3 打造世界级机场群需要世界级航空承运人，实现差异化分工和定位
借鉴一市多场的发展经验，基地航对腹地重合度较高的一市多场发展具有重要意义。建议鼓励航空公司通过联合重组等改革措施，打造具有全球竞争力、服务全球的世界级超级承运人。鼓励开展全球并购和战略合作，构建全产业链的现代化民航产业体系，打造服务品质与企业规模全球领先的世界级航空企业集团。依靠超级承运人推动世界级机场群的发展。
一是有利于打造多枢纽的机场群。机场群中往往产生多个枢纽。发展超级承运人，有足够实力在机场群中进行多枢纽运营。基于对机场群所属地区的航空市场的充分熟悉和判断，超级承运人更加能够明确各个机场适合的航空细分市场，能够在机场群的多个枢纽之间实现差异化的均衡模式运作，既能够最大化的服务于当地航空市场，又能够减弱内部竞争激烈程度，达到一种动态的平衡。在逐步的市场磨合中，形成机场群内航空公司主营业务的差异化和机场定位的差异化。
二是有利于推动机场群内部的多元化市场发展。未来随着大型城市群的发展以及机场群中多层级机场设施的支撑，更适合于孕育支线航空、低成本航空、私人航空、货运航空、通用航空的在机场群内的发展。长三角和粤港澳大湾区已经显示了市场的多元化的需求。上海正在寻求在周边地区发展第三机场，用于公务机、私人飞行等通用航空业务；而港深等地的通用航空和公务机业务正在寻求珠海等机场作为发展依托。
6.4 打造世界级机场群需要世界级的民航管理，实现管理创新和发展引导
借鉴国际先进经验，我国机场群建设具有较强的“后发优势”。我国机场群的建设和发展，需要从国家战略的高度，整合中央政府、行业政府与地方政府等各级政策资源，落实“创新、协调、绿色、开放与共享”的发展理念。从一市多场的角度，建议强化行业统筹决策职能，引导并规范各级政府和利益相关方的发展意愿与支持政策。
第一，民航部门结合一市多场和机场群发展特点，加强分类管理。民航部门通过修订或制定相应市场规则，促进差异化管理，提升市场管理的精细化水平。如机场向航空公司收取的旅客过港服务费，按现行收费政策，航程越短，单程票价越低，旅客过港服务费占票价的比例越高，加重了经营支线的航空公司的费用负担。对于类似问题，民航主管部门应当调整有关政策，促进机场群中多样化业务的分化。
第二，机场建设融资要鼓励多元化。对于机场群中的次级机场和机场的非民航专业设施，鼓励和引导多种融资渠道共同投资参与建设，支持民间资本宽领域、多方式投资民航业，加强对民间投资的服务、指导和规范管理。如鼓励民间资本投资航站楼、商业设施、停车场、客运服务等，解决政府投资机场群的建设融资问题。
第三，地方政府加强财政税收等相关政策的引导。包括财政补贴、税费优惠、人才计划、一关两检政策措施、物流基础能力等，引导机场群中各机场的定位与网络布局相配套；城市规划及功能的融合方面，推进“多规合一”，引导地方政府将机场产业区的规划融入城市群规划和机场群规划，乃至区域经济规划的整体，以各地经济战略合作为依托，从更高层面上打造世界级机场群。
参考文献
1詹建明、刘松.整合珠三角空管资源促进航空运输持续发展.中国民用航空，2006年10月，Vol.70
2路紫、李志勇、张秋娈、雷平化.《空域学概论》，2016年6月第1版
论文作者：任利民 中国民航工程咨询公司
来源：微信-四型机场
