张君周：中国民航管理干部学院国际民航组织安保培训中心
摘要：随着中国民航运输业的快速发展，机场改扩建工程数量也大幅度增长。破坏“净空”安全的事件屡屡发生，严重危害了航空器飞行安全。机场是保障飞行安全的基本适航条件之一，因此《国际民用航空公约》附件14及国内的相关立法对净空保护制定了标准和措施，明确了超高建筑物的拆除和改建要求，净空保护区内的禁止性行为。考虑到当前净空保护存在"职责分工"不清、认识不统一以及项目审批存在困难，可以通过立法上加强职责认定，建设部门协调机制以及完善项目审批制度等方式，提高中国民航"净空保护"的力度。
关键词：机场净空；禁止性行为；遮蔽原则；协调机制；审批制度
一、引言
大兴国际机场9月30日正式投入运行。如果说施工期间国内外关注的是瑰丽、壮观的航站楼设计与建设，那么机场运行期间公众关注的首要问题则是“安全”。保障“安全”是个系统工程，人员、设施设备均需到位，空中、地面的各类运行规定也要制定齐全。根据相关研究，民航安全事故多发在起飞、降落期间，保障机场净空区域顺畅无碍对于确保飞行安全意义极其重要。近些年，随着国民经济的快速发展，中国民航业也进入了快速增长期。全国范围内机场改扩建的加速，各类环机场商业带的建设，超高建筑的开工，导致机场净空屡遭破坏，影响了民航的正常运输，更给国家和社会带来了巨大的经济损失。为此，2019年5月12日保定人民政府专门下发了《关于划设北京大兴国际机场及南苑新机场(保定区域内)净空保护区的通告》。确定了净空保护区范围、以及在该区域禁止从事的活动。净空管理中常见的问题主要有三类：一是无人机入侵净空保护区，如2017年4月份，成都双流国际机场发生多起无人机干扰净空导致多架航班备降的事件；二是机场区域的超高建筑违反国家净空管理的要求，在机场周围地区工程建设需求日益增长的情况下，净空限制和土地开发建设的矛盾越发明显，导致不少机场出现净空保护区新建建筑物(构筑物)违规超高现象的发生。三是机场不停航施工。对于上述问题，本文并不展开分析，而是尝试梳理当前“净空保护”法律规定状况、存在的问题，并探讨相应的应对措施。
二、机场“净空保护”的界定
根据《民用机场飞行区技术标准》的界定，机场净空(aerodrome obstacle free space)指的是“为保障飞机起降安全而规定的障碍物限制面以上的空间。”该行业标准与《国际民用航空公约》附件14——《机场》均对净空区域“障碍物限制面”①做了详细规定。国内的机场设计和建设，也是按照障碍物限制面的标准进行飞行区净空的处理，通常以航班进离机场的技术要求为依据，经过严密的科学计算，把机场净空划分为机场升降带、进近面、复飞面、过渡面、内水平面、锥形面、外水平面等多个限制面。对每个限制面内的建筑物高度进行严格具体的限制。人为建筑物不得穿透其规定的限制面，否则将给航班飞行带来隐患。行业专家指出：“机场净空不仅可以是一种限制的空间和高度，还可以看做是一种运行状态，即机场在正常运行期间的最佳状态。超高障碍物或者无人机的出现，突破了障碍物限制面的限制，破坏了机场净空，也就破坏了机场最佳运行状态，必须采取相应的措施使机场恢复最佳运行状态，保障飞机运行安全。”[1]
这是考虑到航空器起飞、降落是逐步渐近的过程，在民用机场净空保护区域内修建的超过规定高度的建筑物、构筑物或者设置，可能与飞行中的民用航空器碰撞，影响民用航空安全。“特别是在复杂的气象条件下，已失去能见目视飞行的条件只能依靠机上各种仪表的指示操纵飞机起飞离港和进近着陆。在这种复杂恶劣的天气条件下飞行如果没有良好的机场净空条件，飞行将是盲目的, 十分危险的，飞行事故随时都有可能发生”[2]。因此，机场净空历来被视为机场的生命线，属于保障飞行安全的基本适航条件之一。净空条件的好坏直接关系到机场的安全。
因此，笔者尝试将机场“净空保护”界定为：通过制定和落实机场净空保护的相关规定，实现适航、安全的“近空空域”，保障飞行安全。可以说，机场净空问题一直是影响民航飞行安全的重要因素。国际民航组织附件14及国际文件中对净空区域内障碍物的排除、限高等内容制定了各种行业标准和措施，世界各地也都将其作为民航立法的重点。
三、国内法律、法规及规章对“净空保护”的规定
鉴于“净空保护”对民用机场投入运行的重要性，早在1982年国务院、中央军委就发布了《关于保护机场净空的规定》，对于在机场净空区域内修建超出规定的高大建筑物和修建影响机场通讯、导航设施做出了禁止性规定。1993年12月，国务院发布了《国务院、中央军委关于加强机场净空保护的通知》，进一步规定了必须严格执行审批建设项目，指出任何单位和个人都无权批准修建破坏机场净空的建筑物。2004年4月，国务院再次发布《关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》，要求严禁在机场保护区域内违法修建建筑物、构筑物或其他影响民航飞行安全的设施，防止新增障碍物②。与此同时，中国《民用航空法》《民用机场管理条例》以及相关规章标准中也逐步增加了净空的划定、禁止行为，以及机场管理机构净空巡查管理的义务等内容，形成了“净空保护”的立法体系。
(一) 《民用航空法》确定了净空保护的基本要求
1995年制定的《民用航空法》是规范中国民航活动的根本法律。该法在第六章“机场”中引入了四条净空保护的规范。首先，第58条规定了在机场净空保护区域内禁止从事的相关活动。该条参考了中央军委1982年12月11日发布的《关于保护机场净空的规定》和附件14的有关标准，并参考了国外的立法经验。七类影响飞行安全的活动，主要体现在以下方面：一是影响净空保护区空气能见度的活动，包括排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气；二是可能对民用航空器产生损害的活动，如在净空保护区域内修建靶场或强烈爆炸物仓库等；三是修建不符合机场净空要求的建筑物或者设施以及影响机场电磁环境的建筑物或者设施；四是影响飞行安全或者影响机场助航设施的活动；五是种植不符合规定的植物、以及放飞鸟类及其他物体；此外，民用机场范围内还禁止放养牲畜。
其次，对于机场净空保护区划定之前存在的可能影响飞行安全的建筑物、构筑物、树木、灯光和其他障碍物体的措施。《民用航空法》主要规定了两方面内容：一是应当在规定的期限内清除；二是对由此造成的损失，应当给予补偿或者依法采取其他补救措施。如日本航空法规定：“对于在进行通告时就已存在的高于进近面或过渡面的植物，该物体的所有人以及其他有权人士可要求机场主办人赔偿按照政府法令的规定通常造成的损失，将其高于进近面、过渡面或水平面的部分除去。”[3]132
再次，对于机场新建、扩建的公告发布以后，仍在场净空保护区域内修建、种植或者设置影响飞行安全的建筑物、构筑物、树木、灯光和其他障碍物体的行为。《民用航空法》第60条规定，由机场所在地县级以上地方人民政府责令清除；由此造成的损失，由修建、种植或者设置该障碍物的人承担。
最后，对于净空保护区域以外可能影响飞行安全的高大建筑物或者设施设置飞行障碍灯和标志的规定。考虑到民用航空器与城市高大建筑或设施相撞，造成机毁人亡的严重后果。为了避免这种情况的发生，国务院1961年4月15日批准的《关于飞机场附近高达建筑物设置飞行障碍标志的规定》中明确规定：“位于飞机场净空区域以外附近地区的高达建筑物，如已成为飞机起落航线飞行的危险障碍的”应设置飞行障碍物标志。因此，该法第61条规定，应当按照国家有关规定设置飞行障碍灯和标志，并使其保持正常状态，这也是符合附件14的标准要求。
(二) 《民用机场管理条例》完善了“净空保护”的规定
考虑到《民用航空法》对机场的规定都较为原则，不足以应对机场管理的现实需要。特别是随着2002年民航体制改革，绝大多数民用机场下放地方，管理模式发生巨大的变化，涌现大量新情况、新问题，因此2009年国务院特别出台了《民用机场管理条例》，其中第四章“民用机场安全环境保护”对机场净空保护给予了从职责认定、禁止行为、监督检查制度等更为全面的规定，主要包括：
一是净空保护区域划定的职责分工和要求公布。如前文所述，《民用航空法》的相关规定主要是针对如何处置净空内障碍物，缺乏对各主体职责的认定。因此，条例首先明确了净空保护区域划定的职责由民用机场所在地地区民用航空管理机构和有关地方人民政府承担并要向社会公布。二是审批机场净空保护区域内建设项目的规定。考虑到随着城市化进程的加速，不仅城市规划主管部门审批或者随经审批单超越审批权限建筑物、构筑物事件时有发生，严重危害民航安全，导致巨大损失。如武汉南湖机场就因净空没得到有效保护，被迫搬迁③。同时，也考虑到机场保护区域内建设项目对于机场净空的影响又是一个专业性比较强的问题，因此，条例规定民用机场净空保护区域内建设项目由地方人民政府审批，审批时应当书面征求机场所在地地区民用航空管理机构的意见。三是净空保护区域内设置高压输电塔的规定。前文介绍《民用航空法》时提到，中央军委和国务院在《关于保护机场净空的规定》中规定要对机场净空区域内原有的超高建筑物设置飞行障碍标志物。“本条是在上述规定的基础上，对机场净空保护区域内需要设置障碍灯或者标志做了补充规定”[3]160。高压输电塔和高压线易对民航飞行安全造成一定的威胁，如果不设置障碍灯或标志，可能会在航空器起降过程中发生飞行事故。因此条例规定应予以标志，并采取措施进行日常维护，保证其正常状态。四是净空保护区域内禁止的活动。条例第49条根据现实情况对《民用航空法》第58条的规定进行了细化和修订，如对于影响能见度和干扰视线的行为，新增了禁止焚烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾、烟花、烟火等，放飞自由气球、系留气球和其他升空物体。此外，条例还明确规定禁止在民用机场围界外5米范围内，搭建建筑物、种植树木，或者从事挖掘、堆积物体等影响民用机场运营安全的活动。同时，新增了“其他影响机场净空行为”的兜底性条款。五是净空保护区外的禁止活动。考虑到第49条规定的禁止活动，如何发生在民用机场净空保护区域外，如果处置不当，同样可能威胁民航飞行安全，因此条例第50条规定，民用机场净空保护区域外从事这些活动也不得影响民用机场的净空保护，否则也将承担相应的法律责任。六是净空保护区的监督检查和书面报告的规定。保持净空保护区的安全状况需要持续的日常核查，对此职责条例的规定由民用航空管理部门和机场管理机构负责。两部门发现相关状况时，书面报告地方人民政府。地方人民政府接报后要及时采取有效措施，消除对飞行安全的影响。
与《民用航空法》相比，《民用机场管理条例》对净空保护更为全面，尤其是对区域划分、项目审批以及日常检查等工作的职责分工。同时，结合现实需要增加了“高架输电塔”设置障碍灯或标志要求，以及新增了一些净空保护区内禁止性行为和保护区之外的禁止性行为。《民用机场管理条例》这些内容确立了中国的“净空保护”的基本架构，也为地方立法规范净空保护提供了有力上位法的依据。
(三) 民航规章细化了“净空保护”具体规定
在《民航机场管理条例》公布之前，民航局便于2017年12月份通过了《民用机场运行安全管理规定》(CCAR-140)④。在该规章的第七章“机场净空保护”中，细致地规范了机场管理机构的净空管理工作。主要包括：①机场障碍物限制图及相关程序与办法的要求。机场管理机构应当依据《民用机场飞行区技术标准》，按照本机场远期总体规划，制作机场障碍物限制图并进行备案，还应配合当地政府开展净空管理工作，制定和执行相关处置程序与管理办法等。②对《民用航空法》中规定的净空保护区内禁止性行为进行了修订，新增如放飞影响飞行安全的无人驾驶自由气球、系留气球和其他升空物体、焚烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾等物质的规定，都被随后制定的《民用机场管理条例》所采纳。③明确了精密进近跑道、非仪表跑道的保护区域、非精密进近跑道的保护区域内新增和扩建物体的规定。④明确了障碍物的拆除要求。依据规章第165条，任何建筑物、构筑物经空中交通管理部门研究认为对航空器活动地区、内水平面或锥形面范围内的航空器的运行有危害时，应当被视为障碍物，应当尽可能地予以拆除。⑤明确了机场障碍物限制面范围以外障碍物的标高以及标注的要求，即在机场障碍物限制面范围以内或以外地区的障碍物，都应当按照《民用机场飞行区技术标准》的规定予以标志和照明。⑥障碍物的日常管理。规章要求机场管理机构应当制定相关巡查规定并进行日常巡查，巡查时应做好记录和归档，巡查中如果发现新的障碍物或者净空情况发生变化，还应及时报告空中交通管理部门、当地城市规划行政主管部门和民航地区管理局，并尽可能迅速予以拆除。⑦责任追究。对于净空的保护，该规章并没有逐条设置法律责任，而是统一规范如果机场管理机构未按照本规定第七章的要求履行净空，导致机场运行安全隐患的，由民航局或民航地区管理局处以5 000元至10 000元的罚款；情节严重的，处以10 000元至30 000元的罚款。
与《民用航空法》和《民用机场管理条例》相比，《民用机场运行安全管理规定》适用的范围较窄，主要是规范与机场管理相关的民航各主体的职责，特别是机场管理机构在机场运行安全管理中应履行的职责。但是从内容上来看，无论是职责的分工还是具体工作的开展，规章规定的更为细致，如对障碍物的认定与处理。此外，民航局还发布了《民用机场飞行区技术标准》⑤，从飞行区安全的角度，列明了“障碍物的限制和移除”标准，进一步支持了规章的落实。因此，《民用机场运行安全管理规定》第156条和第167条均提到，应当按照《民用机场飞行区技术标准》制作机场障碍物限制图以及对障碍物予以标志和照明。民航规章与标准的配合，使得“净空保护”落到实处。
四、各地立法突出了“净空保护”的地方性
(一) 内地各省市逐步推出“净空保护”地方立法
如前文所述，《民用航空机场管理条例》将民用机场净空保护区域的划定权交由地方人民政府与机场所在地民航管理部门共同实施。通常是由当地人民政府进行公布划定。2013年3月民航局进行过一次统计，各地出台的机场净空保护立法共76部，包括了北、上、广一线城市，涉及到首都国际机场、白云国际机场和虹桥国际机场等大型国际机场。当时正在拟定或修订的机场净空保护立法有20部，包括了天津、青岛这些民航运输快速发展地区⑥。加上近些年的发展，地方出台的此类立法当前估计已超过百部，这也间接反映出中国民航运输的快速发展。对此，文章选择两个地方性立法分析其特点：
北京市对于“净空保护”立法的启动较早，2010年5月25日便通过了《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》(以下简称《北京市民用机场净空管理规定》)。该规定只有16条，重点是职责分工与危害行为的防范。包括规定了民用机场净空保护区域划定与公布职责、地区县人民政府和市口岸主管部门职责、区县人民政府和民用机场管理机构制定管理制度等职责。对于禁止性行为，除了包括放飞自由气球、系留气球、风筝和烟火之外，还特别增加了对放飞孔明灯、航空模型的禁止，特别设置了对信鸽协会的管理要求。此外，该规定第8条指出：“飞行障碍灯、标志损坏，管理人不及时修复的，机场管理机构可以先行修复，相关费用由管理人承担。”作为地方政府规章，该规定对违法行为设定了罚则。由于其规定的禁止行为与当时刚通过的《民用机场管理条例》基本一致，因此违反该规定中的禁止行为，“由区县人民政府按照《民用机场管理条例》的规定予以处罚”。《北京市民用机场净空管理规定》中第14条规定“管理人未保证飞行障碍灯、标志正常使用的，民用机场管理机构应当通知改正，并及时报告区县人民政府。区县人民政府应当责令限期改正；逾期未改正的，处2万元罚款。”该条还规定“阻止安装飞行障碍灯、标志，或者影响飞行障碍灯、标志正常使用的，也是由区县人民政府责令改正；拒不改正的，处2万元罚款。”总体而言，北京市该规章对地方政府相关权力部门的职责予以进一步明确，增加对信鸽协会的管理也是符合北京当地的实际情况。该规定至今已经使用了近十年，而且内容上也比较简单，因此现在也进入修订的阶段。对此，首都国际机场特意建议将无人机干扰净空的相关事项写入新版规定⑦。
《山东省机场净空管理规定》是新近发布的地方政府规范性文件，于2019年1月1日实施。除了与其他地方立法一样明确了地方政府、民航监管局、机场管理机构等主体的职责，以及净空保护区内禁止性行为，障碍物限高和设置标志及灯光标识等，该规定还对以下方面予以规定：①提出机场所在地及净空保护区涉及县级以上人民政府在批复相关城市、县城总体规划和控制性详细规划时，应将机场净空保护区的限高要求纳入其中。②明确拟利用“遮蔽原则”⑧建设的超高建设项目和其他物体的适用条件。③要求县级政府制定并发布机场净空保护管理实施细则，其中应包括建立净空保护协调机制，以及协调机构的组成、成员单位职责、联系会议制度等内容。
根据上文的两个示例以及其他地方有关“净空保护”的规定，可以发现它们通常各具特色，符合当地的需要，但是总体来说无论框架结构还是内容都比较简单，对于进行障碍物的拆除、赔(补)偿以及制止无人机等物体的入侵来说，还是不足够的，仍需实施细则的补充。此外，当前多数地方性立法属于地方政府发布的规范性文件，法律效力较低，难以处理复杂的机场建设和管理实务，而且无法设定罚则，不利于执法部门的执行。
(二) 港澳地区“净空保护”立法操作性强
中国香港地区作为全球的贸易中心，上个世纪初就建造了启德机场并成为全球最繁忙的机场之一。因此，为了规范“净空保护区”内的障碍物，香港地区颁布了《香港机场(障碍管制)条例》，共三章25条(第四章为法令附录)。相比而言，具有以下方面特征：
1.不同主体的职责分工较为明确。该条例规定，基于飞行安全需要，行政长官(chief executive)可以在行政会议上做出有关建筑物高度的命令，明确禁止建设建筑物的区域；局长(secretary)咨询民航处处长(Director-General of Civil Aviation)后，可以明确建筑物高度不得超过规定高度的区域以及“不实施法定限高”的特定区域。这些划定的区域，都需要登报公开相关文本资料及图册；民航处处长对于违规建筑，可以明确拆除或降低建筑物高度的日期。对于因安全需要在建筑物上做出标记或者设置警告、引导灯光的，他还可以给建筑物所有人送达书面通知予以告知。局长认为有安全需要时，也可以授权屋宇署署长(Director of Buildings)在任何地方或建筑物设置或树立标记、警告或引导灯光以及航空灯标并予以维护。该标志可以由政府设置、所有人维护或者由所有人依要求设置与维护。任何合理开支，均有政府支付。
2.授权性条款指向清晰。“净空保护”常涉及到建筑物的拆除、灯光的关闭以及植物的挖掘等，因此需要赋予特定条例对这些权力的行使主体予以规定。如规定屋宇署署长进行拆除违规建筑物的权力，电力供应商或其代理人进入建筑物关闭灯光的权力等。
3.为具体措施落实提供保障。该条例还特别规定了拆除或降低建筑物高度的“封闭令”(closure orders)。对于需要拆卸或减低高度的建筑物，建筑物的所有人及屋宇署署长可以向法官申请相应部分的封闭令，对相应的部分进行封闭。条例还详细规定了封闭令申请的时限、内容、执行等，使处置超高建筑物的措施得以实现。
4.明确追责与免责。条例规定了三类责任的追究：一是未执行通知的责任。如第14A条“移走妨碍灯光或灯标的树木”规定，“任何人没有在根据第1款发出的通知书送达后14天内遵守通知书办理，即属犯罪，可处罚款2000港元及监禁6个月。”二是公职人员依法履行职责的免责条款。如第18条规定“政府或任何公职人员均无须因任何建筑工程按本条例的条文进行而负任何法律责任。”三是构成犯罪(offences)。第20条将违法建筑与未执行通知等八类行为认定为罪行(offences)。
5.重视补偿措施。拆除和降低障碍物会导致一定财产的损失或工程款项的支出，如土地价值的降低、合理工程开支等。对此，条例第三章规定了对应的“补偿”措施，包括补偿的权利、申请赔偿的时间和方式以及评估补偿的规则，保障了当事方合法权益，避免了其经济损失[4]。此外，前文还提到对于建筑物上的标记、警告或引导灯光以及航空灯标的设置与维护，如属于合理开支，均可由政府支付。
中国澳门地区也颁布了净空保护的相关法令，如澳门国际机场竣工前的第233/95/M号训令。该法令根据国际民航组织附件的要求，将机场划分为7个净空限制区并列明了划分的参数。同时规定，未经澳门民航局预先许可，在一区、二区不得从事改变土地形状、设立围栏、种植植物、设置爆炸品仓库、架电缆、安装发光体等九类行为⑨。在三区至七区，进行的工程或活动如果超过了标高，必须获得澳门民航局的预算许可。与内地立法相似的是，训令同样规定在特定区域禁止放烟花、向空中投射危害航空安全的物质、干扰无线电通讯的设施以及散发出粉尘等。此外，尽管该训令定于20多年前，但是考虑到路环岛、氹仔岛填海区建造学校、医院性质设施及体育场所可能引致大批人事聚集，条例还规定建造或改建为这些场所，都应获得澳门民用航空器预先许可。此外，实施训鸽、养鸽活动以及轻型航空器活动，同样要受澳门民用航空局预先发出的执照的约束⑩。
相比而言，港澳地区的立法更为详细和全面，操作性较强。特别是对具体事项的规定，从执行主体、实施流程以及产生损害后的补偿措施，规定的内容覆盖各个环节。究其原因，主要是因为两地地理面积有限、航班运输繁重，随着城市建设的发展，妨碍净空的情况也频发⑪。因此，积累了较多的净空保护的经验，并将其落实在立法中。
五、当前国内“净空保护”存在的困难
尽管国家及地方对“净空保护”的立法都逐步确立起来，但是执行时仍存在不少问题。如2012年3月，中南局发现三亚亚太国际会议中心二期工程项目超高，穿透机场净空限制面内水平面，严重影响三亚机场净空，造成重大安全隐患，于是先后采取了下发整改通知书、行政约见、挂牌督办、提高机场运行标准、暂停受理新增航班和加班、包机申请等一系列应对措施，但效果并不明显，净空问题迟迟未见解决⑫。此类事件在国内并不少见，究其原因主要有以下方面：
(一) “净空保护”的职责仍需加强
《民用机场管理条例》与《民用机场运行安全管理规定》基本确定了地方人民政府、民航地区管理局和机场管理机构三方的职责，具体如表1所示。
此外，上述条例和规章中还提及到与空管部门、无线电管理机构、航空运输企业在特定事项上的职责分工。但是，当前的《民用航空法》缺乏对职责的划分。特别是国际机场占地面积广，利益交织，更需要在国家高位阶立法中明确职责划分。另外，机场净空保护措施在具体实施中也是牵连到各种利益，需要地方政府多个部门的协作。如公路两侧超出机场净空限制面广告牌的监督和管理是由路政管理部门负责，居民违规燃烧秸秆通常由街道办事处和居委会处理，监督信鸽社团组织则是由文体管理部门执行，还有障碍物的拆除往往由城建部门负责。这些部门在国家法律、法规及规章汇总中没有涉及，即使在地方立法中也鲜有细致规定，通常都是用“有关部门”等模糊表述指代，这就导致实务部门职责分配不清，协调不畅。
(二) 净空保护区域内建设项目的审核存在障碍
《民用机场管理条例》规定“净空保护区域内”的建设项目，需要县级以上人民政府与地区民航管理机构共同参与审核。传统建设项目的净空审核方式为“一事一审核”，程序较为繁琐。对于民航来说，涉及到机场所在地的监管局、地区管理局航务处、机场处、通导处等多个管理主体，以及需要机场、空管等民航企事业单位的协调配合。部分项目专业性强，净空审核手段不足，还需委托专业单位开展航行研究。如此繁杂的流程常使得审核资源紧张，人员、时间、精力严重不足，加上评估成本巨大、耗时冗长，审核的实效受限。
此外，由于建设项目净空审核都是单一项目审核，没有形成相应的空中规划，在一定程度上给地方政府的城市规划和发展带来不可预期性，无法回应地方政府迫切希望提前获取大片区域控高意见的诉求。这也使得当地净空保护区划定缺乏前瞻性，不利于当地长久发展计划的执行。
(三) “净空保护”的认识不统一
尽管《民用机场管理条例》将净空保护区的划定权交给了民用机场所在地地区民用航空管理机构和有关地方人民政府。然而，机场净空保护区范围和保护要求在地方政府、机场以及民航监管层面的认识不统一。基于行业管理的需要，民航管理机构倾向于严格执行净空限制区内的项目审批制度。但是，地方政府更关注机场对经济的推动作用，常常会因为“净空保护看不到直接的产出效益，只有当机场运行受限时才急于补救”[5]。此外，超高项目的管理权限分散在地方政府的国土规划、发改能源、城建城管、通讯铁塔等部门，有些项目还存在跨越行政管理辖区的问题，协调工作非常困难。地方政府与民航部门之间存在技术壁垒，难以沟通。各地标志性建筑、城市天际线、风力新能源项目等产生了突破控高的新需求，超高项目事件频发，地方政府相关部门违规超高审批事件时有发生，后续处理非常棘手，同时也给民航安全监管带来巨大压力。
六、完善“净空保护”立法及相关工作建议
基于前文对当前立法现状及存在的问题，本文就加强“净空保护”从立法层面及实际工作措施方面提出建议。
(一) 完善“净空保护”职责分工方面的立法
法治建设为具体工作开展提供保障。前文提到，现行《民用航空法》在“净空保护”中存在较多的空白点，特别是缺乏对净空管理主体职责分工的明确。然而，“净空限制区”的划分关系到区域性质的认定以及相应措施的实施，责任重大应当在法律层级予以明确。2016年8月份《民用航空法》(修订征求意见稿)向公众征求意见，第58条新增了第1款：“机场所在地地区民用航空管理机构和有关地方人民政府，应当按照国家有关规定划定机场净空保护区域，并向社会公布。县级以上地方人民政府审批机场净空保护区域的建设项目，应当书面征求机场所在地地区民用航空管理机构的意见。”即该法将《民航机场管理条例》中的第46条和第47条规定纳入其中。当然，如果《民用航空法》修订中能够就增加违章建筑物拆除、降高以及补偿进行原则性规定，将有助于法规规章的制定。
就《民用机场管理条例》而言，建议进一步明确地方政府的职责，特别是涉及到障碍物的强制执行，危害行为的先行处理(如关闭干扰灯光)以及补偿等规定，解决当前净空区域障碍物清除难的困境。此外，考虑到中国经济的快速发展，还应在法规中明确将净空保护与城市整体规划相结合。地方性净空保护立法可以在国家法律法规的基础上，明确地方政府相关部门在具体工作上的职责分工，进一步细化各级地方政府和民航机场管理机构的主体地位，增加追责条款并加强对危害净空管理行为的行政处罚力度，确保当地的净空能得到有效的保护。
(二) 加强部门间协调机制建设
因机场净空保护工作既需要行业的管理，也要有当地政府的参与和支持。因此，落实相关法律法规的净空保护要求，应当建立民航、地方的联动，让地方政府了解机场净空保护的重要性和它与航班运行的关联性。实际上，不少民航监察员巡查中发现违规的树木或建筑物，依法将情况报告地方政府后，仍得不到有效实施，如前文所提到的三亚机场净空受损害的事件。因此，部门之间的配合和支持非常重要。何况，大量涉及净空建设的项目需要多部门联合审批与商议。如净空限制区内的建设项目，由当地地方政府的规划部门审批后方可立项建设，机场管理机构负责将当地机场净空障碍物控制面报送当地政府城市规划局或城市建设局，城市规划局或建设局根据机场净空控制面，对建设单位审批建设规模及建设高度。因此，建设部门之间的协作机制非常重要。对此，地方性立法已先行一步。如上文所提到的《山东省机场净空管理规定》第12条专门规定，县级以上人民政府制定发布的机场净空保护管理实施细则时，该细则应当包括净空保护协调机制，还应明确协调机构的组成、各成员单位的职责以及联系会议制度等。《湖北省民用机场净空安全保护条例》第4条也规定民用机场管理机构应当与民用机场所在地的人民政府建立联防机制，共同做好民用机场净空安全保护工作。考虑到部分机场设施项目跨域多个地区，因此，将部门协调要求纳入到《民用机场管理条例》将有助于该机制的建设。
(三) 实践中应改进“净空限制区”项目审批机制
考虑到当前建设项目净空审核方式为“一事一审核”，审批涉及到多个部门的会签，耗时冗长，而且也不利于城市规划与发展和不符合国家简政放权的政策要求。因此，需要简化建设项目审批程序，减少项目审批涉及的部门，提高工作效率。对此，除了在立法上更细致的明确职责和制定程序，还需要采取相应的措施。有些地方政府与民航监管部门的做法值得借鉴，如《昆明市人民政府关于加强昆明国际机场净空保护区域管理的若干规定》特别强调了净空范围内的建设项目规划办理程序，规定建立工作责任制和明确执法主体，为的就是明确制度，减少程序。此外，民航中南地区管理局于2017年开始推行“机场航行服务程序净空保护区域一体化图”，即综合考虑机场障碍物限制面和飞行程序、飞机性能、运行最低标准、助航灯光系统、导航设施设备、管制运行等航行服务程序净空保护范围和高度要求，融合后形成的综合净空保护控制图。净空保护区域由机场所在地民航地区管理局和有关地方人民政府共同划定。地区管理局和地方人民政府共同审查确定后，正式向社会公告实施，以地方政府法律性文件的形式对机场净空加以保护。地方政府有关部门依据该图审批限高建筑物及其附属设施。“净空一体化图”起到“准规划”的作用，同时将民航净空管理的相关要求以立体化图的形势提供给地方政府，以一次性出具意见的方式代替了传统的“一事一审核”方式。这一举措极大的提高了审核效率，改变了传统的净空管理模式，建立了民航与地方之间的净空保护长效机制⑬。
“净空一体化图”项目从机制上彻底解决了民航和地方政府对机场净空保护区范围和保护要求认识不统一、贯彻不到位的问题。通过制度设计明确职责权限，凸显了局方净空审核职责和地方政府的净空管理主体责任，同时也明确了局方内部的职责划分。
此外，还应修订《民用航空法》第五十八关于机场净空保护区域内禁止性活动，新增所有潜在影响飞机安全的行为，包括干扰驾驶员视线的灯光、自留气球、焚烧秸秆等农作物以及近期频发的无人机干扰行为等等。这些将为各地方政府在制定下位法地方性法规时提供支持，而且有利于民众明确机场净空禁止性活动以便有矩可循，更为执法提供依据。
七、结语
与当前中国民航大发展政策相匹配的是安全、高效的民航运行管理制度。“净空保护”则是保障飞行安全的根基。对此，既需要国家立法给予制度上的保障，更需要地方政府、各行政部门的相互配合，严格执行法律，避免安全隐患。同时，还需要提升公众维护航空安全的意识，共同打造干净、适航的空域。
来源：北京航空航天大学学报社会科学版
注释：
① 参见：《国际民用航空公约》附件14——《机场》第1卷：机场设计与运行。
② 参见：国务院法制办工交司、中国民航局政法司、中国民航局机场司发布的《民用机场管理条例释义》。
③ 原武汉南湖机场位于武昌近郊。改革开放后，城市发展建设迅速，机场跑道的两端延伸加长，数年时间有50多个障碍物出现在净空范围内，净空严重恶化，地方政府根据当时国务院主要领导的批示，于1990年先后拆除了3个烟囱、多座楼房，砍伐200多棵水杉、柳树，并责成电力部门降低高压线高度9.13米，但最终还是不能从根本上消除安全隐患，不得不被迫关闭，于1995年花巨资搬迁。参见：2011年3月7日《中国民航报纸》的文章《 < 湖北省民用机场净空安全保护条例>3月起实施》。
④ 该规定执行10年后，于2018年11月9日经交通运输部第18次部务会议通过了其修订稿。修订稿将该规章更名为《运输机场运行安全管理规定》(交通运输部令2018年第33号)。
⑤ 参见：《民用机场飞行区技术标准》(MH 5001—2013)。
⑥ 2013年7月1日，《天津市民用机场净空及安全管理规定》正式开始施行。参见：2013年7月1日《中国民航报》的文章《天津出台地方法规保护机场净空安全》。
⑦ 目前，《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》已开始修订。在征求意见时，首都机场特意建议将无人机相关事项写入新版规定，以起到警示作用。网址为https://news.china.com/news100/11038989/20170509/30504426_1.html。
⑧ 所谓遮蔽原则是指，当物体被现有不能搬迁的障碍物所遮蔽，自该障碍物顶点向跑道相反方向为一水平面，向跑道方向为向下1:10的平面，任何在这两个平面以下的物体，即为被该不可搬迁的障碍物所遮蔽。参见：张瑞军，黄武发表于2009年第9期《赤峰学院学报》的文章《机场净空管理技术研究》。
⑨ 参见：澳门第233/95/M号训令(1995年)，第3条~第6条。
⑩ 同上，第7条、第8条。
⑪ 香港启德机场也是因周边城市建筑的发展，于1998年7月迁往赤鱲角新机场。同年7月10日，原为保障启德机场航道安全而订立的建筑物高度限制正式撤销，九龙区的建筑物高度不再受到限制。
⑫ “民航三亚监管局挂牌督办治理障碍物超高隐患”，http://news.carnoc.com/list/223/223789.html。
⑬ “中南地区机场净空一体化图推进工作取得重大成效”，http://www.caac.gov.cn/local/ZNGLJ/ZN_DQYW/201812/t20181221_193623.html。
参考文献
[1] 梁宇丰. 民用机场净空保护[J]. 中国科技信息, 2018(Z1): 28.
[2] 王德新. 机场净空的保护与航班安全[J]. 民航经济与技术, 1997(3): 52.
[3] 曹三明, 夏兴华. 民用航空法释义[M]. 沈阳: 辽宁教育出版社, 1996: 132-160.
[4] 北京首都国际机场股份有限公司. 亚洲地区机场运行管理法律法规汇编[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 2015: 402-425.
[5] 付令. 做好净空机场保护[J]. 中国民用航空, 2013(10): 49.
来源：微信，作者：中国民航公安在线
