英国民航发展起步较早，目前已成为世界规模最大的航空市场之一。2019年，英国民航机场旅客吞吐量接近3亿人次，位列世界第四。据统计，英国拥有至少460个机场（包括已关闭机场和废弃机场），其中，有铺筑面跑道（沥青混凝土道面或水泥混凝土道面）的机场约270个；无铺筑面跑道（草地道面，土、砂或砾石道面）的机场约190个。2019年英国民航局（Civil Aviation Authority, CAA）公布的全国机场航空运输旅客吞吐量统计情况显示，英国能够提供公共航空运输服务的机场约为54个，见图1。当前，英国伦敦地区大都会机场体系已发展成为世界级机场群的代表，其中，希斯罗机场在2019年旅客吞吐量达8 089万人次，飞机起降达47.8万架次，成为欧洲最繁忙的机场，全球排名第七位。
图1 英国主要提供公共航空运输服务的机场
在2020年1月英国脱欧之前，英国民航既要遵守国内机构如民航局（CAA）制定的管理制度，还要同时满足欧洲航空安全局（European Aviation Safety Agency, EASA）制定的规则。本文梳理了欧盟、英国民航管理的业务框架，并对欧盟、英国双重管理模式下的英国机场管理体系进行了研究分析，以期为我国民用机场分类分级管理提供可参考、可借鉴的做法和经验。
一、欧盟和英国民航管理机构及业务框架介绍
（一）欧盟航空管理体制和管理框架
欧盟航空安全管理机构是由欧洲航空安全局（EASA）、欧盟委员会（EC）和成员国国家航空局构成。其中，EASA是欧盟航空安全管理机构的核心。2002年7月，为了在欧盟建立统一的航空安全法规、标准并保证其有效实施，欧盟颁布《关于航空运输领域统一规则和建立欧洲航空安全局的议会和理事会条例》（EC 1592/2002）。2003年9月，EASA正式成立，总部在德国科隆，取代了此前的联合民航局（Joint Aviation Authority, JAA）。EASA的职能主要体现在保证航空安全和环境可持续发展两个方面，主要工作包括制定欧盟航空安全和环境方面的一致规则和标准，并监督其在欧洲各成员国的实施。
在机场管理方面，EASA设立了空管和机场司（Air Traffic Management/ Air Navigation Services & Aerodrome），负责为欧盟委员会和其成员国提供技术建议，并监督和培训其成员国统一执行欧盟航空安全法规。在其他业务方面，EASA为航空器设计、维修和航空产品进行合格审定（Part 145、Part 21、Part M、Part 147及CS-23、CS-25、CS-27等适航标准），但并不负责航空运营人资格审定和飞行人员执照的签发；另外，现行的EASA管理规则也不包括空中交通管理（ATM）及航空安保有关事务（如机场安保、反恐活动等）。
EASA的法规体系主要是以JAA制定的《联合航空要求》（Joint Aviation Requirements, JARs）为基础建立的，其法规体系主要有3层：第一层是基本法，主要是《关于航空运输领域统一规则和建立欧洲航空安全局的议会和理事会条例》（EC 1592/2002）（注：EC 1643/2003和EC 1701/2003对该部基本法做了补充和完善）；第二层是实施规则（implementing rules, IR）；第三层是可接受的合规方法（acceptable means of compliance to the implementing rules, AMC）/指导材料（guidance material, GM），以及认证规范（certification specification, CS）。
（二）英国民航机场管理框架
英国负责民航及交通管理的国家政府部门为交通部（Department of Transportation, DT）。针对航空领域，DT设立有航空管理司，负责制定全国航空发展和空域、机场、航空事故调查、消费者权益保护和环境保护等法规和政策。
按照民航业务划分，DT还分别组建了相关管理部门或设立专职岗位实施管理：民航安全管理和经济管制由英国民航局（CAA）负责；航空安全事故调查由航空事故调查局（Air Accidents Investigation Branch, AAIB）负责；机场空管服务由国家空管服务公司（National Air Transportation Services, NATS）负责；机场市场秩序和不正当竞争监管由英国竞争和市场管理局（Competition and Markets Authorityl, CMA）负责。相关组织架构图见图2。
图2 英国民航管理部门机构设置和主要业务管理框架
（注：课题组自行根据DT官网资料整理编译）
1．英国民航管理局（CAA）
CAA是英国依据《1971年民航法》（Civil Aviation Act 1971）成立的民航安全管理机构，总部位于伦敦霍本，安全管理部门设在盖特威克机场。CAA负责对全国民航实施监督管理，直接向DT部长报告工作；同时，CAA作为EASA的成员单位，还需要按照其要求，代表EASA对本国民航实施管理。
CAA在机场管理方面主要承担5项职责：负责机场牌照许可申请管理；负责机场牌照许可的变更管理；负责向消费者提供有关法律要求和CAA执法权力的信息；负责包括机场经营许可牌照、价格管理以及竞争管理等在内的机场经济监管；负责包括机场鸟击、危险品运输、地面操作、仪表飞行程序、救援和消防服务以及跑道安全在内的安全监管。
2．英国航空事故调查局（AAIB）
AAIB创建于1915年，是世界上第一个航空事故调查机构，总部位于英国汉普郡范堡罗机场。AAIB最初是作为英国皇家陆军航空队事故调查分支而成立，2002年后成为英国交通部的分设机构。AAIB直接向DT部长报告工作，并与CAA相互独立。这一机制保证了安全政策、标准的制定与安全事故的调查相互平行，角色不发生交叉。
3．国家空管公司（NATS）
NATS是在英国政府许可下，向英国提供空中交通管理服务的公司。按照《2000年运输法》（Transport Act 2000），由CAA对NATS的收费价格实施经济管制。
4．英国竞争和市场管理局（CMA）
CMA负责进行市场和竞争调查。机场或其他合法权益人可以对CAA在价格管理中存在的问题向CMA提出诉讼。
（三）EASA与CAA在机场管理中的协调
1．EASA对机场的管理范畴和适用法规体系
（1）EASA的机场管理法规体系
EASA在机场方面的管理法规体系主要包括：《机场条例》（EU 139/2014）、可接受的合规方法（AMC）、认证规范（CS）3个文件层级。
第一层是《机场条例》（EU 139/2014），该条例包含适用于所有机场的实施规则（IR）。
第二层是可接受的机场管理、组织和运营要求的合规性方法（AMC）和指导材料（GM）。
第三层是机场和直升机场设计认证规范（CS）和指导材料（CS-ADR-DSN）。
（2）EASA对机场的定义
EASA对机场（Aerodrome）的定义是：在陆地、水面或固定的、离岸固定的、漂浮的结构上的一块划定区域（包括所有建筑物、设施和设备），该区域的全部或部分用于向航空器的起飞、着陆或地面活动提供服务。
按照经营属性，EASA将航空运输活动分为商业运输活动（commercial air transport operations）和非商业运输活动（non-commercial）；但是并未按照经营属性将机场划分为运输机场和通用机场，也无相关定义。在机场技术标准方面，EASA按照机场的物理属性，分别制定了《机场设计》（CS-ADR-DSN — Aerodromes Design）和《直升机场设计》（CS-ADR-DSN —Heliport Design）2个技术标准。
（3）EASA的机场认证管理要求①
CAA官网显示，EASA并不要求所有成员国的全部机场都进行认证管理，只有满足以下全部要求的机场，才纳入EASA的认证管理范围：
对公众开放、为商业航空运输（CAT）提供服务、并有仪表进近或离场程序，以及：(a)有800 m或以上的铺筑面跑道；或(b)专供直升机使用。
与此同时，按照欧盟基本法规（EC 216/2008）规定，如果该机场属于a)每年不超过10 000名乘客，以及b)每年载货航班不超过850班这一类别，可以选择免于遵守EASA法规，可继续沿用现行各成员国家民航法规；但是，它们必须满足EC 216/2008号法规的一般安全目标。
由于EASA各成员国的管理水平不一，在2003年EASA成立之前，个别成员国甚至从未对机场开展过颁证工作。为此，EASA对机场认证工作设置了专门的过渡转换时间；同时，对于那些在机场颁证管理方面与ICAO附件14中公布的标准和推荐做法（SARP）较为一致的成员国，可以按照《机场条例》（EU 139/2014）的要求直接申请换发EASA相关证书。
对纳入EASA认证范围的机场，在换发相关证书后，将必须遵循EASA发布的管理法规，但仍然由各成员国的航空安全主管部门主要负责实施安全监管；同时，EASA将对成员国的航空安全主管部门进行定期审计，以确保其标准化和一致性。
2．CAA对机场的管理范畴和适用法规体系
英国对机场（Aerodrome）的定义是：
(a) 任何经过设计、配置相应设施、被划定的或通常用于航空器起飞、着陆的陆地或水域范围；及，
(b) 包括任何区域或空间，无论在地面、建筑物屋顶上或是在其他地方，只要这些区域或空间是经过设计、具备条件、被划定的或能够为垂直起降的航空器的起飞和着陆提供便利；
(c) 不包括任何已废弃且未重建的为航空器起降提供便利的区域。
英国没有对运输机场和通用机场进行官方定义或分类，只在个别的政府文件或者报告中有关于通用航空或通用航空活动的概念。其中，英国政府网站上将通用航空活动定义为包括使用任何类型航空器的私人飞行、航空作业和娱乐活动。此外，CAA于2016年发布的一份研究报告《英国航空安全回顾2016》（UK Aviation Safety Review for 2016）中，将通用航空定义为用于私人飞行的使用飞机、飞艇、气球、滑翔机、旋翼机、直升机和微型航空器开展的个人通勤、娱乐和体育活动的私人飞行，也包括热气球的商业运营。
二、英国机场分类分级情况
英国的中央政府与地方政府有着较为明确的职权划分，中央政府对地方政府实施管理与监督，同时地方政府也具有较强的管理独立性与灵活性。研究表明，英国民航对机场的分类管理模式，在其不同的发展时期，基于特定的管理需求，在不断发生变化。
（一）1978年基于区域位置和功能作用的机场分类
根据《1978年英国机场政策白皮书》（1978 White Paper Airports Policy），按照机场在国家综合交通运输体系中的地位，英国机场大致分为4类：A类，国际门户机场（gateway international airports）；B类，区域机场（regional airports）；C类，地方机场（local airports）；D类，通用机场（general aviation airports）。这种分类标准并没有法律出处，由于它一定程度上反映了机场的用途和地位，因此尽管并没有在法规中明确，但在当时仍然普遍为行业接受。
（二）基于经济规制的机场分类
英国是机场私有化的典型代表，但并不代表政府将机场运营管理完全市场化。实际上，CAA的重要职能之一就是对机场实施经济管制，通过对需重点管制机场进行市场发展能力评估、颁发机场经济牌照或证书、进行价格控制审查等，以保护各利益相关方的权益。
依据《1986年机场法》（Airports Act 1986），CAA对机场进行经济管制，其主要内容是对年收入超过100万英镑的大机场实行价格上限管理。有关价格上限是由CAA在参考其下设部门——竞争委员会的评估（每5年组织一次评估）与建议后设定的。CAA会在做出最后决定之前公布方案草案并征求意见，机场可以提出不同意见并向CMA申请司法审查。英国机场收费价格上限每5年修订一次。对于其余没有被指定要求实施价格管制的机场，如果CAA认为他们滥用了市场权利，依然可以对其进行管制。
尽管英国对民用机场的经济管制基本按营业收入划分，由于绝大多数机场营业收入与旅客吞吐量是成正比的（货运为主的机场除外），因此，这种分类方法与以旅客吞吐量为划分标准的分类本质上是一致的。
（三）CAP 168中基于使用许可及认证体系的机场分类
CAA认为并不是所有的机场都需要获得许可牌照，许多机场在不需要许可牌照的情况下仍然可以开展飞行活动。在加入欧盟之前，英国将机场管理分为两类，一类是必须按照《CAP 168机场颁照规程》（CAP 168 Licensing of Aerodromes）实施颁照管理的机场；另一类是按照《CAP 793无牌照机场的安全操作规程（包括直升机着陆场地和飞行训练机场）》（CAP 793 Safe Operating Practices at Unlicensed Aerodromes）无需颁照管理的机场。按照CAP 393《2016年航空航行令》（Air Navigation Order 2016 and Regulations），如果机场用于向商业客运航班、公共客运航班提供服务，或者航空器重量超过规定重量的飞行训练，则必须取得牌照才能开放使用。
由于英国多年来对机场实施牌照许可管理所遵循的规章CAP 168与ICAO附件14中公布的标准和推荐做法（SARP）基本吻合，在加入欧盟之后，大多数英国颁照机场很容易就能够进行 EASA证书换发 （from an CAA license to an EASA certificate）。同时，CAA及时对CAP 168进行了修订，完善了不同类别机场的颁照要求和程序。截至2017年12月31日，英国所有纳入EASA监管的机场已全部完成证书转换工作，其余未纳入EASA监管的机场依旧按照CAA要求分为颁照机场和无牌照机场进行管理。
综上所述，英国机场分类体系可以分为EASA认证机场、CAA颁照机场和无牌照机场3大类，见图3。
图3 英国机场许可和分类体系
按照CAP 393《2016年航空航行令》，CAA将颁照机场同时又分为公共用途机场（public use aerodrome）、普通用途机场（ordinary use aerodrome）和临时机场（temporary aerodrome）；按照牌照的有效期，又分为永久性、季节性、临时性3级牌照管理。
公共用途机场是指，机场牌照持有人应以平等的条款和条件，对全体公众开放使用；机场应在所有时间提供可供航空器起降的条件；机场许可证在变更、暂停或吊销之前长期有效。
普通用途机场是指，仅供机场牌照持有人及其授权人使用；机场可选择全天运营或仅日间运行；机场许可证在变更、暂停或吊销之前长期有效。
临时机场是指，仅供机场牌照持有人及其授权人使用；机场不能在夜间运行；仅在机场与CAA商定的使用时间内有效。
永久性机场牌照只颁发给公共用途机场和普通用途机场。两者之间的区别在于，公共用途机场的开放时间必须在AIP中注明，并且机场必须以平等的条款和条件向所有获准使用机场的人员开放；而普通用途机场则只能由牌照持有人及其特别授权的人员使用（即经事先许可），这类飞行活动通常属于通用航空的范畴。
永久性机场牌照一旦申请，则在更改、暂停、吊销或撤销前持续有效。这些机场还需每年缴纳牌照审核费用。
季节性机场牌照和临时性机场牌照可以发给临时机场，两种牌照的申请受理费用略有不同。其中，季节性机场牌照的使用期大于12天，但不能超过12个月；临时机场牌照的有效期则不能超过12天。
表1给出了英国机场类型及数量。其中：
（1）欧盟认证机场（46座）
欧盟认证机场是按照欧盟《机场条例》（EU 139/2014）的要求开展EASA认证管理的机场。英国经欧盟认证的机场有希斯罗机场、盖特威克机场等46座大中型机场。
（2）英国国家颁照机场（>83座）
国家颁照机场是在欧盟认证机场之外，按照CAA《CAP 168机场颁照规程》的要求实施牌照管理的机场。国家颁照机场可分为公共用途机场、普通用途机场和临时机场3类。据统计，目前英国有公众使用机场8座，普通机场75座，临时机场暂未列入统计。
（3）无牌照机场（数量未统计）
无牌照机场是指未获得欧盟认证或英国国家颁照的机场，通常都是飞行培训机场、农林播撒机场和直升机场等。如果无牌照机场一年运行时间超过28天，则需纳入特定的管理序列，通常由当地警察和救援机构管理，具体数量未做统计。
表1 英国机场分类、数量及名称
根据《CAP 168机场颁照规程》的要求，英国对国家颁照的公共用途机场、普通用途机场和临时机场实施差异化管理，见表2。
（1）公共用途机场
按照CAP 393《2016年航空航行令》，公共用途机场能够向公共航空运输或教学飞行航空器的起飞和降落活动提供服务，同时需要满足下列要求：
①机场被定位为在航空器起飞或降落的任何时候供公众使用，所有人都应在平等的条款和条件下获得该机场的使用权。
②机场应满足《CAP 168机场颁照规程》中关于消防和救援服务以及航空器所需的医疗服务和设备的要求，否则航空器不得在机场起飞或降落。在机场可供航空器起飞或降落的所有时间，上述服务和设备都应保持正常，并可随时投入使用。
③未经CAA事先批准，不得改变机场的物理特性，包括新建建筑物和改扩建现有建筑物或调整助航设备。
④许可证持有人应及时将飞行区表面或与机场有关的进、离场或航路的障碍物信息的任何重大变化通知CAA。
⑤任何地面人员与车辆通行与飞行区相接处，应在适当位置张贴标志和警告公众航空器危险的通知。
⑥机场可供航空器在夜间起飞和降落。《CAP 168机场颁照规程》中要求建设适用于所使用的跑道类别的照明系统，应在航空器夜间起飞或降落在机场时随时运行。
⑦牌照持有人应及时上报CAA机场开放时间，以及该时间的任何变更，并说明牌照持有人上报CAA外的时间是否可用。上报民航局后，机场应在所通报的开放时间内随时可供航空器起飞或降落。
⑧在不违背规定①情况下，本许可证内的任何规定，均不得在未经牌照持有人同意的情况下，赋予任何人使用机场的权利。
⑨牌照的用语应与《2016年航空航行令》中含义相同。
⑩牌照在变更、暂停或吊销之前继续有效。
（2）普通用途机场
按照CAP 393《2016年航空航行令》，普通用途机场能够向公共航空运输或教学飞行的航空器的起飞和降落提供服务，同时需要满足下列要求：
①机场仅供牌照持有人及其授权人使用。
②机场应满足《CAP 168机场颁照规程》中关于消防和救援服务以及航空器所需的医疗服务和设备的要求，否则航空器不得在机场起飞或降落。在机场可供航空器起飞或降落的开放时间，上述服务和设备都应保持正常，并可随时投入使用。
③未经CAA事先批准，不得改变机场的物理特性，包括新建建筑物和改扩建现有建筑物或调整助航设备。
④牌照持有人应及时将飞行区表面或与机场有关的进、离场或航路的障碍物信息的任何重大变化通知CAA。
⑤任何地面人员或车辆通行与飞行区相接处，应在适当位置张贴标志和警告公众航空器危险的通知。
⑥牌照的用语应与《2016年航空航行令》中含义相同。
⑦牌照在变更、暂停或吊销之前继续有效。
（3）临时机场
按照CAP 393《2016年航空航行令》，临时机场在一定时间内能够向公共航空运输或教学飞行的航空器的起飞和降落提供服务，但须同时符合下列条件：
①机场仅供牌照持有人及其授权人士使用。
②机场应满足《CAP 168机场颁照规程》中关于消防和救援服务以及航空器所需的医疗服务和设备的要求，否则航空器不得在机场起飞或降落。在机场可供航空器起飞或降落的所有时间，上述服务和设备都应保持正常，并可随时投入使用。
③除紧急情况外，当发现任何障碍物、车辆或人员在机场上时，任何航空器不得在机场起飞或降落。
④未经CAA事先批准，不得改变机场的物理特性，包括建造新建筑物和改建现有建筑物或调整助航设备。
⑤牌照持有人应及时将飞行区表面或与机场有关的进、离场或航路的障碍物信息的任何重大变化通知CAA。
⑥机场不能在夜间起降。
⑦牌照的用语应与《2016年航空航行令》中含义相同。
⑧牌照仅在与CAA商定的时间内有效。
表2 英国国家颁照机场的分类及属性
在运行监管方面，CAA对颁照机场和无牌照机场实施差异化监管。从《CAP 168机场颁照规程》和《CAP 793无牌照机场的安全操作规程（包括直升机着陆场地和飞行训练机场）》2个文件的适用范围来看，英国仅有少量直升机场有牌照，大部分直升机场没有相关牌照。CAP 168中有专门的章节对符合颁照条件直升机场的管理要求。
此外，对国家颁照机场，《CAP 168机场颁照规程》中对机场物理特征（跑道、端安全区、滑行道、停止道、机坪等）、障碍物评估及处理、野生动物风险管控、机场地面引导灯、机场标志物、消防与救援等方面做出了具体规定。
对无牌照机场，《CAP 793无牌照机场的安全操作规程（包括直升机着陆场地和飞行训练机场）》中对机场物理特征（跑道、障碍物、照明、航空器停放等）、飞行规则、航空器加油、低空飞行、应急服务、空管服务等方面提出了具体要求。另外，还按照轻型旋翼机、轻型固定翼飞机、滑翔机等航空器类型对跑道长度、宽度、障碍物提出了相应的技术要求。
三、英国机场的建设管理
英国所有新建或改扩建机场项目都要英国议会投票讨论后决定是否批准。项目批准前的论证（包括必要性研究、整体交通条件分析、基础设施裕度，以及机场对区域的负面效应如噪音、污染等）、总规批准、环境评估及公示、土地购买验证的整个过程可能长达数年。
对于已经批准的新建和改扩建项目，CAA制定了相关工作程序，即《CAP 791 机场机场基础设施变更程序》（CAP 791 Procedures for Changes to Aerodrome Infrastructure），以协助机场并确保机场所有人履行其在许可程序下的义务。该程序分为3个环节，主要用于新建和改扩建项目，但如果机场持有人或CAA认为有必要，也可用于重大维修项目；对于较小的项目，可以同时提交前两个环节材料。
（1）环节一：合规性审查
每份建议书均应附有文件，以提供明确证据，证明该提案符合《CAP 168机场颁照规程》和其他适用的民航出版物中详述的机场许可要求。CAA会组织评估该提案，并给出意见。
（2）环节二：施工安全监管
机场所有人必须向CAA证明该项目建设过程中将会实施有效的安全管理。因此，CAA期望机场提交安全保证文件，说明他们将如何管理施工工程和操作程序，以确保机场能够在施工期间持续安全运营。
（3）环节三：竣工验收
在建设项目建成投入使用前，机场许可证持有人应向CAA机场开发小组（ADT）确认建设项目符合既定的设计标准且满足机场运行使用要求。
四、欧盟及英国机场分类分级管理的参考和启示
总结欧盟及英国民航管理框架和机场分类分级管理模式，对我国民用机场分级分类管理的参考和启示主要体现在如下几个方面。
（一）机场实施分类分级使用许可和安全监管
英国民用机场同时接受EASA和本国民航主管部门双重管理。在机场许可方面，英国机场分为有牌照机场和无牌照机场2类。有牌照机场分为EASA认证机场和CAA国家颁照机场，其中EASA认证机场以大中型机场为主，CAA国家颁照机场以国内开展公共航空运输活动的中小型机场为主。
CAA对于有牌照机场又从承运人使用机场条件、是否能开展夜间运行和许可证有效期3个方面，分为公共使用机场、普通使用机场和临时机场3类。有牌照机场多以跑道型陆地机场为主，也包含少部分直升机场；通航短途运输和空中游览等活动主要在CAA颁照机场中开展，类似于我国当前的支线机场和A类通用机场。
对于无牌照机场，主要由农用机场、飞行训练机场以及直升机场等组成，主要开展非载客类的通用航空活动，类似于我国的B类通用机场。
对于不同类别的机场，CAA分别制定了相应管理制度，实施差异化监管。
（二）机场实施经营管制制度
尽管英国是机场私有化的典型代表，但政府仍然对机场经营实施管制。CAA的重要职能之一就是对机场实施经济管制，通过对需重点管制的机场进行市场发展能力评估、颁发机场经济牌照或证书、进行价格控制审查等，以保护机场相关运行单位、旅客以及各利益相关方的权益。
按照机场旅客吞吐量、营业收入等指标，CAA依据《1986年机场法》、《2011年机场收费条例》（Airports Charges Regulations 2011）等法规，对机场收费价格、服务标准、建设资金投放规则等方面实施差异化监管。
注：本文系2020年民航安全能力建设资金项目“我国民用机场分类分级管理体系研究”项目（项目编号：14000900100019J009）及“《通用机场管理规定》（CCAR-138）编制”项目研究成果。（本文发表在《中国民用航空》2020年8月刊）
作者信息
郭竟成 民航局机场司
张 凤 民航管理干部学院
包立超 民航工程咨询公司
郭 培 中国AOPA
（文章来源：中国民用航空杂志）
