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新建湖北鄂州花湖机场作为“亚洲第一、世界第四”的专业货运枢纽,工程规模宏大,新技术应用广泛,项目管理十分复杂。作为新建机场业主,如何建立高效、有序、最优的工地系统,对于工程建设和开航运营具有重要意义。笔者有幸参与花湖机场建设,愿以此文分享工地治理方面的思考和探索。

机场是超复杂、超大型的系统工程。对于既有机场的改扩建工程,由于机场自身或周边区域的基础设施和公共服务相对成熟,外部条件良好,工程易于推进。但对于新建机场工程,场址或位于荒山、农田、沟塘等非城市建成区,或处于原有城镇拆迁后的废墟之地,外部条件较差,制约因素较多。在“旧城已不在、新城还未立”的过渡时期,机场业主可以提前由“未来的机场管理机构”转变为“现时的工地服务机构”,填补服务真空,开展工地治理。

一、工地治理的意义

工地治理包括建设道路、监控、排水等基础设施,以及提供安保、环保、消防、防疫、应急等公共服务。机场业主作为工程建设的集成者、组织者和指挥者,可以发挥“看得见的手”的“类政府”作用,解决工地社会的“市场失灵”,消除各种外部不经济,实现系统优化,既促进工程建设,又保障未来运行。

1、是践行新发展理念、打造品质工程的具体举措。近年来,民航局大力推进“四个工程”和“四型机场”建设,如在2022年发布了《关于打造民用机场品质工程的指导意见》。工地治理是协同化的综合管控,打破了参建单位的物理边界和合同边界,建立了跨组织的“大建设”管理模式,可以减少系统内的交易成本,实现系统整体最优。

2、是落实建设单位主体责任的必然要求。民航局、住建部等部门多次强调,建设单位应切实履行工程质量和安全的主体责任。机场作为公共基础设施,业主是工程产品的第一责任人,应当全面统筹和组织工程建造活动。工地治理能够规避参建单位的短期行为,形成共建、共治、共享的合作机制,共同提高工程质量和安全水平。

3、是社会治理在工程建设领域的有效延伸。新冠疫情爆发以来,社会治理不断完善,治理广度不断延伸。机场工地是个小型社会,参与主体众多,容易滋生各种社会问题。机场业主多采取指挥部的建设管理模式,具有浓厚的行政色彩,理应担负起社会治理的重要角色,联合政府部门一起,对工地社会进行有效管理。

4、是机场正式运行前的实战训练。在工地治理的过程中,机场业主可以发挥领导作用,对消防、救援、防疫、防汛、环保等进行预先演练,不断训练人员、设备和系统的综合协调,开展事前、事中和事后处置,积累公共服务和应急处置经验。

二、新建机场的场区特点

相比于房屋建筑、市政工程和既有机场的改扩建工程,新建机场在场区方面具有以下特点:

1、场地面积广

由于“跑道”这一特有、核心项目的存在,机场占地面积往往特别巨大,少则两三千亩,多则三四万亩。以“亚洲第一、世界第四”的专业货运枢纽——湖北鄂州花湖机场为例,一期同时建成2条跑道,总占地面积17751亩,征迁区域跨越3个乡镇、8个行政村,累计搬迁居民5000多户;而北京大兴国际机场一次建成4条跑道,总占地约25平方公里,是前者的两倍多。即便是支线机场,如2021年投用的湖北荆州沙市机场,占地面积也达到2000亩,而武汉市最大的居住小区——常青花园,建设周期前后跨越30年、居民人口超过20万,总规划用地也才4500亩。施工场地广阔,成为新建机场建设的基本特点,是工地系统运行的“基本场情”,也是业主方开展工地治理的基本出发点。

2、场地封闭难

因为占地面积大,机场四周沿线漫长,以鄂州花湖机场为例,整个红线超过20公里。对于房屋建筑工程,一般通过搭设围挡来封闭施工场区;但对机场而言,要想实现开工之前和施工期间的全封闭,难度巨大。从时序来看,机场正式围界受土石方平整、边坡防护、管线埋设、征地拆迁等前置工序的影响,往往被安排在整个工期的中后段进行,时间无法满足封闭需要;从投资来看,若单独投资增加一道红线围界或施工围挡,每延米单价在400元左右,总造价将达数百万元;而在维护方面,无论是正式围界还是红线围界、施工围挡,即便实现全封闭,施工期间也将不可避免地出现各种损毁和破坏,相应的监视、巡查、维护等工作量和成本较大。场区处于开放状态、难以封闭,成为新机场建设面临的又一大管理障碍。

3、场地交叉多

机场工程参建单位数量众多,鄂州花湖机场即便采取 “大标段”发包模式,全场施工总承包单位也达到了30家以上。从各家的施工场地特点来看,既有“点”状固定的航站楼、货运站等房建单位,也有“线”状流动的助航灯光、消防、通信、电力等管线单位,更有“面”状滚动的场道单位。各单位之间既有平面区域交叉,也有竖向空间叠加,相互占用、移交、干扰十分频繁,难以精确划分具体施工场地的时空界限和归属。由于无法准确掌握每块场地的实时“产权状态”,机场业主经常忙碌于处理各种场地纠纷。场地交叉多,成为机场管理的又一痛点。

三、工地治理的难点——外部性

外部性又称为外部效应、外部经济,是指一个生产者的行动和决策使另一个生产者受损或受益,分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济主体的行为使他人或社会受益,而受益者无须花费成本,如家里开着灯,顺带照亮了窗外的路人;负外部性则是某个经济主体的行为使他人或社会受损,而造成负外部性的人或组织却没有为此承担代价,如化工厂违规排放,污染周边居民。产生外部性的主要原因是市场缺陷、产权模糊和利益分散,机场场区的前述特点正好诱发了这些因素,形成了各种外部性。

1、道路交通

便捷、通畅、平稳的场区道路是工程进度和质量的重要保障。场区道路是典型的公共产品,具有消费、使用的非排他性,难以做到“谁使用、谁付费”,因此,“谁来修建、谁来维护”成为机场业主在建设初期面临的一大难题。实践中,业主一般将场道工程按照平面范围划分为不同的施工标段,然后安排不同的场道单位在各自标段范围内修建一定数量的道路,以此形成全场施工路网,满足所有参建单位的生产、生活需要。但在这种模式下,全场道路的规划、修建、维护、费用承担、安全监管等责任被划分在不同标段中,业主协调量大,制约施工进度。

2、环境卫生

工地是参建单位的临时工作和生活场所,环境卫生关系着工程本身和每一位参建者的生命健康,也会影响机场周边居民、企业的生活和生产。环境卫生最突出、棘手的问题是扬尘和垃圾。每个参建单位都是扬尘的制造者,也是扬尘的受害者。虽然合同要求“各人自扫门前雪”,但为节约成本,施工单位往往消极应付、厚此薄彼,业主却难以有效监管。对于广大开敞区域,如道路沿线、施工区域、管线沟槽、低洼水塘等,由于施工交叉多,难以定位“肇事者”,最后成为餐盒、饮料瓶、土工布、废弃材料等各种垃圾的重灾区,严重影响场区环境卫生。

3、应急救援

一是防疫。机场工程施工高峰时,工人可达上万人。防疫工作是一项系统工程,倘若交由参建单位各自负责,核酸检测、隔离封控、物资调配等工作无法达到疫情控制要求。二是防汛。每个施工区域地势标高、排水通道、出口距离等条件各不相同,需要整体规划、联动排洪,若分而治之,势必造成争端,影响防汛安全。三是防火。施工场地易燃材料堆放较多,动火作业点多面广,生活区人员密集,用电隐患突出。遇到突发火灾,社会消防距离较远,往往响应不及时,而参建单位的自有消防设施和人员有限,难以满足救援需要。

4、安全保卫

由于尚未建立进出卡口和全场监控系统,场区人员无法做到“实名制”全覆盖,导致场区处于开放、自由的流动状态。建材被盗、打架斗殴、交通肇事、逃犯藏匿等安全事件时有发生,给工地平安造成威胁。虽然出现此类问题后,涉事者一般都会及时报警,当地公安部门介入调查、处理,但在主动预防、日常检查和提前预警方面,除了依赖参建单位遵章守纪、自我约束外,机场业主可以建立独立的第三方安保平台,维护全场安全和秩序。

四、工地治理模式

基于新建机场的场区特点和参建单位外部不经济性的表现,工地治理可以采取“机场业主主导、当地政府支持、参建单位参与”的综合模式。

1、机场业主主导——构建公共服务平台。在工程开工、参建单位进场前,机场业主对道路交通、垃圾清运、洒水降尘、秩序安全等治理事项,编制统一的工程和服务规划,单独采购设备设施和服务商,搭建公平、高效、非排他的公共服务平台。

2、当地政府支持——提供优势资源力量。机场业主与城管、交通、环卫、消防、卫生、水务、电力等部门签订合作协议,利用政府部门的专业人员和设施,全方位的服务施工活动,及时处置突发事件。同时,在此过程中,机场业主与有关部门开展学习、交流活动,提高自身保障能力,为机场运行做好准备。

3、参建单位参与——遵守公约、享受服务。参建单位进场后,及时了解机场业主的公共服务体系,明晰服务内容、边界范围、费用标准等,办理有关服务接入手续,享受服务时遵守有关公约和规则。

五、有关措施

新机场启动建设时,业主应就工地治理进行顶层设计,将其纳入工程设计和采购中,在资金、组织、机制等方面给予保障。

1、设计。参照水利、铁路等其他行业,将全场道路、出入卡口、电力、雨污水、防汛等临时工程,结合总体施工部署,委托设计单位进行专项规划和设计。临时工程的标准可低于永久工程,但应满足永久工程的施工需要,并尽可能做到永临结合,减少交叉、维护和拆改工作量。

2、采购。临时工程可单独采购,也可并入永久工程整体采购,但完工时间应满足永久工程的施工节点要求。对于车辆(如消防车、清扫车等)、设施(如监控、防疫等)、服务(如环卫、安保等)项目,根据建设周期和开航时间合理统筹到位时序。

3、资金。概算编制阶段,全面梳理基础设施和公共服务项目,明确实施主体、提供方式、费用界面,科学测算费用支出,在建设单位管理费、临时设施费、车辆购置费、临时征地费、工程设计费及工程费用等项目中计取。招投标阶段,将工地治理的有关内容和要求及对应的费用承担方式写入招标文件,便于投标人根据业主提供的设施、服务相应调整综合单价。

4、组织。在建立业主方项目管理机构时,根据工地治理的内容、要求和期限,明确相应的管理部门或岗位,确保事事有人做、件件有落实,既满足当前建设需要,也面向机场未来运行,实现建设运营一体化发展和人员平顺过渡。

5、机制。类似于运行期间的机场安全管理委员会,机场业主可以牵头制定各种公约、规则(如奖励积分、违章扣分)等,搭建统一、高效的议事协调平台,既体现合同主体之间的平等性,又形成业主管控下的激励与约束机制,达到维护公共利益、促进安全质量的目的。

六、结语

根据新建机场的场地特点和管理难点,建立以业主方提供公共产品和服务,参建单位遵守公约、共建共享的工地治理体系,既能提高安全质量水平、加快工程进度,又能为机场运行储备人才、训练设备、积累经验。工地治理是一种新的项目管理模式,可以重塑工程建设领域的生产关系,有利于消除参建单位的交易摩擦和短期行为,减少业主的日常协调工作量。工地治理要求业主重新定义管理职能,将更多精力转移到总体指挥上,充分发挥参建单位的积极性和主观能动性。另外,工地治理作为一种新理念和新方法,需要在政策、资金、组织等方面进行更多实践。

来源:民航设备学术委 通航建设

作者 一潼

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