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文/穆阳(中国民用航空局)彭峥(中国民航科学技术研究院)

党的十九大和历次全会指出,要实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展。民航是国家重要的基础性产业,是建设交通强国的战略力量,是国家全面推进现代化建设的开路先锋。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,《“十四五”民用航空发展规划》以推进高质量发展为主题,为开启多领域民航强国新征程进一步指明了前进方向。

一、准确把握“十四五”时期民航发展的阶段性特征

准确把握发展的阶段性特征是做好规划编制工作的基本前提。规划编制既要充分把握民航发展历史的延续性,又要高度注重民航强国建设的阶段性,以确保行业发展连续性和阶段性的统一。回溯本世纪前二十年,得益于经济全球化和外部形势平稳良好,我国经济实现了快速发展。伴随着综合国力快速增长,民航事业取得了天翻地覆的发展成就,2000年—2019年运输总周转量年均增长13.2%,基本确立了航空运输强国地位。与此同时,大国博弈日益加剧,外部环境正在经历深刻变化。叠加世纪疫情影响,国际国内需求规模结构、资源要素配置、产业竞争格局、法律法规体系等面临深刻调整,并将在“十四五”期间逐步呈现。从民航自身来看,资源条件不足、保障能力不强、创新能力薄弱、绿色转型不够,治理水平不高已成为制约民航高质量发展的突出短板。相较过去的二十年,未来十五年我国民航发展将进入外部环境不确定性加强、内部资源能力约束趋紧、创新驱动显著增强、绿色发展转型加快的新发展周期。由此,“十四五”是民航面向新发展阶段的第一个五年,肩负着“转段进阶”的历史使命,必须要加快发展动力升级、路径变轨和格局拓展,着力推进民航向高质量发展新周期跃升。总的来看,“十四五”时期民航发展不平衡不充分与人民群众不断增长的美好航空需求之间的主要矛盾没有变,仍处于重要的战略机遇期,但机遇和挑战都有新的发展变化,具体表现在四期叠加特征。

1. 基础设施集中建设

容量瓶颈是制约我国民航当前发展的首要问题,特别是东部中心城市和城市群航空市场需求持续较快增长与基础设施容量不足的矛盾依然十分突出。在增加机场数量、提高航空覆盖度的同时,必须坚持以枢纽机场为重点,集中精力加快基础设施建设,构建高效跑滑系统,补充完善停机位等运行资源,着力解决机场容量不足和效率不高问题。在加快建设的同时,还需要高度关注旅客出行服务体验,加强与铁路、轨道等其他交通方式的有效衔接;要积极统筹一市多场、区域多场和机场群的发展关系,做好空地资源合理匹配,与环境承载力相协调,打造保障有力、人民满意、绿色环保的现代化机场设施体系。

2. 创新驱动模式加快形成

新一轮科技革命兴起,数字化浪潮正在深刻变革民航的生产、服务和消费模式。创新发展是时代的主旋律,智慧民航已奏响民航强国建设的强音。在外部资源约束趋紧的条件下,挖掘技术效率潜力,是支撑民航可持续发展的必然选择。当前民航运行、装备和服务等领域仍存在明显技术短板,自主水平不高,已经成为民航加快提升有效供给能力的重要瓶颈和风险来源。必须加快推进科技创新步伐,以智慧民航建设为抓手,在未来三到五年积极部署和加快实施支撑我国民航可持续发展的重大科技专项,着力在复杂空域高密度运行、复杂环境多跑道机场运行、超大流量协同运行、大型运输飞机/发动机适航审定及运行等领域实现重大突破,不断增强自主研发能力,为全面建设多领域民航强国奠定坚实的技术基础。

3. 行业改革全面深化

党的十八大以来,民航深入实施全面深化改革,在政策机制、行政管理和法制建设等领域改革取得成效,以改革增效率促发展成为全行业共识。“船到中流浪更急、人到半山路更陡”。在向高质量发展的转型期,民航发展面临的内外部环境和条件正在或者已经发生了结构性的变化,客观上要求民航保持战略定力,坚持改革方向,以“刮骨疗伤”的勇气,着力推进行业监管、空中交通、科技创新、投资建设等重点领域的体制机制改革,降低制度性成本,释放政策红利,激发发展活力,凝聚各方合力,为加快推进民航转型发展,实现治理能力现代化做好制度保障。

4. 重大风险防范主动应对

随着我国日益走向世界舞台的中央,既大有可为又面临风险挑战。特别是疫情影响下,世界经济下行风险加剧,国际治理赤字进一步凸显,不稳定不确定因素显著增多。我国外部发展环境正在发生结构性变化,大国之间博弈加剧,世界格局深刻调整,传统和非传统安全风险叠加。“在前进道路上我们面临的风险考验只会越来越复杂,甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。”民航是风险敏感性极高的行业,必须坚持底线思维,做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。积极做好长期斗争的战略准备和预案储备,提高发展的“裕度”,防范外部输入性风险对民航业造成结构性冲击;增强民航服务的“韧性”,切实维护好国家运输安全和海外利益。

二、全面贯彻落实新发展理念的总体要求

面对新发展阶段的环境变化和形势挑战,民航要始终以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为总遵循,加快构建更为安全、更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的现代民航体系,为支撑新发展格局构建、服务国家发展战略、满足人民美好生活需求发挥基础性、战略性和先导性作用。

1. 坚持安全底线,实现更高水平的安全发展

航空安全是民航的生命线,是确保民航发展行稳致远的前提要求。在“十三五”民航最佳飞行安全纪录的基础上,要进一步丰富完善民航总体安全观,推进民航更高水平的安全发展。一要正确处理安全、发展、质量的关系,形成相互支撑、互为动力的有机体系,增强安全风险防控能力,提升民航安全治理水平。二要提升基础设施、航空服务、信息网络的安全性、可靠性和自主性,加强应急装备物资和运力储备建设,有力保障国家运输网络安全,增强应急救援能力。

2. 坚持创新驱动,全方位推进智慧民航建设

科技创新是推动民航实现质量变革、效率变革、动力变革的根本动力,在民航发展全局中具有核心地位。一要面向民航发展的重大需求、技术瓶颈和科技前沿,前瞻性地部署面向2035的科技计划,完善民航创新体系,厚植民航发展创新基因,提高科技进步对民航发展贡献率。二要以智慧民航建设为牵引,全面实施数字变革,加快民航运行服务链、创新链和产业链的协同发展和深度融合,不断激发企业创新活力,升级行业发展动能。

3. 坚持改革开放,提升民航治理现代化水平

民航要进一步坚定不移地深化改革和扩大开放,着力推进民航国际化、市场化、法治化发展。一要加强改革整体性、系统性和协调性,统筹谋划实施基础性和具有重大牵引作用的改革举措,加快完善民航市场体系,提高民航法治水平。二要提高对外开放的前瞻性、主动性和可控性,构建多层次、多领域、多元化的国际民航交流合作新格局,增强参与国际民航事务的能力,更好地维护国家发展利益,提高民航国际竞争力和影响力。

4. 坚持系统观念,构建更加协同的民航体系

坚持系统观念,就是要求加强前瞻性思考、全局性谋、战略性布局和整体性推进。民航要更好地统筹国内国际两个大局,处理好中央与地方、当前与长远、整体与局部、规模与质量的关系。一要加快构建现代民航产业体系,推进民航与综合交通、上下游产业、区域经济社会协同发展。二要深化军民航融合发展,统筹中央与地方的发展合力,推进构建民航业内外要素顺畅流动、资源高效共享、多方协同共进的新格局,实现供给与需求更高水平的动态平衡。

5. 坚持绿色人文,建设人民更加满意的民航

实现绿色发展是民航高质量发展的基本形态,就是要按照国家碳达峰、碳中和总体要求,充分考虑资源环境承载力,强化科技支撑,提高资源集约利用水平,加快形成民航全领域、全主体、全要素、全周期的绿色低碳循环发展模式。坚持人民至上是民航发展的根本出发点,就是要践行真情服务理念,以不断提升人民的安全感、获得感、幸福感为导向,着力解决人民最关心最直接最现实的问题,持续提升航空服务质量,建设人民满意民航。

三、奋力开启多领域民航强国建设新征程

规划明确了“十四五”时期“一二三三四”民航总体工作思路,从系统观念出发,合理制定发展指标目标,科学部署各项重点任务,确定了“666”的规划架构,即努力实现“六个新”的发展目标、建设六大体系,实施六大工程,突出行业运行和管理的系统性和整体性,为加快推进民航高质量发展和开启民航强国建设新征程提供战略指引。

1. 积极开创民航强国建设新篇

“十四五”规划紧紧围绕民航强国建设八大特征,按照系统全面、稳中求进、远近结合的工作要求,聚焦未来五年民航强国“转段进阶”的阶段性任务,对各项重点工作进行系统安排,以“六新”目标为引领,实现航空运行更加安全高效,保障能力更加坚实可靠,航空服务更加优质公平,行业与产业融合更加紧密,治理体系和治理能力更加完善,民航数字化水平显著提升,科技创新体系基本成型,民航发展动能明显转换,确保量的稳步增长和质的快速提升。

在定性提出六大发展目标的基础上,规划统筹行业发展数量与发展质量,按照稳定性和创新性相结合,从行业规模、保障能力、安全水平、便捷高效、创新智慧、绿色发展等六个方面提出了体现牵引力和带动性的22个指标目标。其中,行业规模和保障能力两个方面聚焦数量指标,安全水平、便捷高效、创新智慧和绿色发展四个方面聚焦质量指标,以凸显高质量发展的要求。

2. 着力提升规划体系的系统性

随着行业规模不断增大,行业的内涵和外延不断扩展。适应这些新的发展形势和特点,需要从系统观念出发,突出行业运行和管理的系统性和整体性。为支撑“十四五”发展目标,规划重点任务构建了六大体系,即一流的民航安全体系、一流的基础设施体系、一流的航空服务体系、生态友好的绿色发展体系、坚实有力的战略支撑体系和现代化民航治理体系。这涉及6篇,23个章节,涵盖安全运行、基础设施、空中交通、航空服务、绿色发展、科技创新、人才教育、智慧民航、区域发展、改革开放等多个领域。

规划围绕主要目标和重点任务,坚持结果导向,聚焦行业发展的堵点、痛点和难点,围绕问题针对性强、全局带动面广和旅客切身感受最直接的领域,设置了容量挖潜提升工程、航空运输便捷工程、民航绿色低碳工程、科技创新引领工程、人才强业工程、产业协同示范工程等6大重点工程。这6大工程项目既是“工程单”,也是“政策包”,是规划文本中最具操作性的重要举措,也是推动规划实施的重要抓手。

3. 合理把控规划实施的节奏感

受新冠疫情影响,民航“十四五”发展呈现明显的阶段性特点。2021-2022年是恢复期和积蓄期,要进一步巩固拓展疫情防控和民航发展成果,重点要扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务。这一时期民航发展要着眼于制约民航发展的长周期变量,利用好市场恢复阶段民航运行总量低负载期,加快重大项目实施,抓紧推进重大改革,合力调控运力投放,稳定扶持政策,积蓄发展动能,促进行业恢复增长。2023-2025年是增长期和释放期,重点要扩大国内市场、恢复国际市场,释放改革成效,提高对外开放水平,着力增强创新发展动能,加快提升容量规模和质量效率,全方位推进民航高质量发展。

4. 积极完善规划实施保障机制

好的规划不仅要编制好,还要实施好。为支撑各项重点任务、重大工程和重点项目的落地,规划在加强党的领导、深化改革驱动、强化资金保障、规划实施机制等方面构建了保障支撑体系。具体在规划实施方面,一是要建立常态化工作机制和跨部门协调机制,完善规划实施监督管理体系,做好规划任务分解,完善牵头部门推动落实的机制保障;二是要建立年度计划落实发展规划机制,建立重大任务、重大项目台账,做好规划实施年度监测分析,中期评估和总结评估,完善评估结果应用,视情开展中期调整;三是要加强规划的宣贯和解读,正确把握舆论导向,合理引导社会预期,充分调动各方面的积极性,共同推动民航规划顺利实施。

来源:四型机场

作者 一潼

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