庚子年伊始，突发新冠肺炎疫情，全民展开了疫情防控狙击战。疫情终将过去，春天必会到来。痛定思痛，我们更应该尽快总结经验，研究对策。历史经验告诉我们，流行病若及早预防并制定相应的措施，悲剧可以避免。中国在2003年的SARS和今年的新冠肺炎防控中都发挥了巨大作用，提出了中国方案，但也付出了巨大努力。因此，健全突发公共卫生事件防控体系势在必行。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出，“抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”民航是受传染病疫情影响较大的行业，也是健全国家应对突发公共卫生事件防控体系的重要环节。
老子说：“天地所以能长且久者，以其不自生，故能长生”。恩格斯说：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”。这都道出了一个亘古不变的真理，即人类应该敬畏自然，少一点私欲，少去占有或征服大自然。然而，越来越多的人口对全球生态安全提出了严峻挑战，世界人口在过去50年间由30亿增长到了70亿，预计到2050年将增长到90亿，本世纪末将达到100亿。工业革命以来，人类加快了对自然环境的破坏和化石能源利用，大肆捕杀野生动物，由此引发了气候变化、环境污染、物种灭绝等多种生态环境问题。研究发现，气候变化正在使病毒多方位入侵人类领地。此外，全球人口和商品交流的增加，也间接促进了全球范围内传染病的迅速传播。
近三十多年来，全球约出现新发传染病40余种，传染病暴发呈逐年上升趋势，全球突发公共卫生事件的风险日渐增大：2003年中国爆发了SARS病毒疫情；2007年印尼暴发H5N1疫情；2009年美洲爆发了H1N1流感疫情；2012年沙特爆发了中东呼吸综合征；2014年非洲爆发了骨髓灰质炎和埃博拉病毒疫情；2015年爆发了巴西爆发了寨卡病毒疫情；2017年中国出现了H7N9禽流感病毒；2018年爆发了刚果爆发了埃博拉病毒；2019年美国爆发了流感疫情；2020年爆发了新型冠状病毒疫情。伴随着全球化而出现的人类流动性增加，越来越多超千万人口的国际大都市兴起，以及几天内就能让人们从地球的偏远角落抵达地球任何地方的便捷交通，人类未来可能每年至少需要应对一种传染病威胁，而且威胁可能来自世界的每个角落（见图1）。
从统计数据看，每次传染病疫情爆发都对会对民航行业造成巨大影响，导致行业运输量在短期内呈现断崖式下降，航班量大幅消减，有些机场面临停航风险。根据航科院尤怀墨博士统计，2003年的SARS导致当年第二季度中国民航旅客运输量同比下降48.9%，其中5月份下降78.0%。2016年的寨卡病毒使巴西当年民航客运量缩减8.47%。根据航科院彭峥博士统计，受新冠肺炎疫情影响，全国机场总体航班服务水平不足常态的1/3，部分中小机场正面临停航的风险。截至2月17日，民航春运期间累计旅客运输量3821.7万人次，比去年春运同期减少46.2%。其中2月17日单日运输15.58万人次，比去年春运同期大幅减少91.4%，客座率仅46.39%，比去年春运同期减少39.95个百分点。但多次传染病事件统计数据也表明，航空运输业虽然短期会受到重创，但其恢复速度也很快，即使是在SARS疫情之后，国际航空客流量仅在9个月内就恢复到危机前水平。因此，在积极应对疫情对民航行业短期产生的消极影响的同时，还需要考虑民航在突发传染病防控体系中的作用和面临的难题，完善相关政策措施，未雨绸缪，以应对未来可能出现的、更多的冲击和挑战。
方便、快捷的航空运输是突发传染病毒扩散的重要方式，但同时也是疫情防控和物资运输的有效手段。民航在突发传染病防控体系中的作用集中表现在以下几个方面：
（一）传染病疫情监测和预警的前沿岗哨
港口及其相关区域是监测和预警国际重大传染病和公共卫生风险传播的门户和前哨。《国际卫生条例》要求各缔约国的指定机场、港口要达到公共卫生和疾病防控的核心能力要求。我国在对外开放机场口岸基本上都设立了卫生检疫机构，并形成了独具特色的防控模式，例如深圳口岸“6+4+3”工作模式、广州出入境检验检疫局的“口岸查验、实验室检测、快速联控”三位一体口岸传染病预防控制模式，长沙口岸“以口岸卫生检疫人员为主体、强化现场监测排查设施为重点，国际旅行卫生保障中心和地方医疗技术支撑为后盾，联防联控机制为外延的多方位立体监测模式”等。国内很多机场开展了传染病疫情监测和研究工作，具有相当的经验。近年来，航空公司和机场有效配合，成果处置了多起入境人员疑似感染烈性传染病的事件，有效防治了疫情扩散。
（二）应急状态下的运输先锋
在抗击新冠肺炎阻击战中，我国运输航空公司和通用航空公司都发挥巨大作业，可称之为国家应急状态下的运输先锋。截至2月16日，民航系统共保障12400个航班，运送防控物资1980353件，累计17405.69吨；其中，向湖北地区400个航班，运送防控物资455406件，累计3896.41吨。累计运输人员32827人次，其中运送医护人员30104人次，接回滞留海外旅客1392名，运输外省滞留旅客返汉112名，运输滞留湖北旅客出境1219名。截至2月16日，共25家国内航空公司执行276架次任务，其中共运输医疗队211架次，运输滞留海外旅客任务11架次（其中10次包机），执行物资运输任务52架次（其中海外航班28架次，含25架包机）。截至2020年2月14日，全国通航企业累计运送各类药品和物资53.775吨。其中，口罩816箱，呼吸面罩14箱，防护镜77箱，防护服54709套，手套56箱，一次性手术衣2箱（200件），医药试剂2箱，食品1箱，呼吸机120台，心肺转流设备4台，病毒核酸检测仪5台、提取试剂59012份，检验血样30份，消毒液3642瓶。
（三）抗击疫情中的负重前行者
在抗击疫情的过程中，航空公司和机场不但要承受由于运输量下降导致的收入锐减，还需要承担较正常情况下多出很多的成本增加压力。在收入方面，单从退票情况看，从1月21日至2月14日，中外航空公司共办理退票1900万张，退票超300亿元。在成本方面，单从机场垃圾处理成本来看，疫区航空垃圾处置成本是非疫区航空垃圾处置成本的百倍以上，以首都机场为例，为保障国家公共卫生安全，在以往处置疫区航空垃圾（包括SARS、埃博拉、脊髓灰质炎、冠状病毒等）时，背负了巨额处置费用。即使在这样巨大的经济风险和成本压力情况下，在多数外国航空公司宣布暂停往来中国大陆航班的情况下，国内航空公司和机场在疫情中依然高效顺畅地完成了各项应急保障任务，依然承担起民航局下达的“确保国际航线不停航”的任务和责任，是抗击疫情阻击战中当之无愧的的负重前行着。
（一）进一步完善相关法规和政策，使疫情防控工作有章可循、有法可依
我国1989年我国出台的传染病防治法，对传染病预防、疫情报告、疫情控制、医疗救治等作出了具体规定。2003年，为有效应对非典型肺炎疫情，国务院及时出台突发公共卫生事件应急条例。2007年，颁布了突发事件应对法。当前，在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作中，中央和地方又出台了大量配套政策。这些立法和政策为应对突发公共事件提供了具体依据和指导，有助于提高疫情防控针对性和实效性。过去几十年来，国际民航组织与各成员国通力合作，通过落实《芝加哥公约》及涉及传染病相关的附件，形成了一套行之有效的应对国际突发公共卫生事件的规章体系，航空业在应对疫情方面积累了丰富经验。
但是在国际国内法的衔接以及民航应对突发公共卫生事件立法方面仍需进一步完善。一方面，国际立法在执行过程中还缺乏有效的制约机制。2020年1月30日，WHO宣布新冠肺炎疫情为国际公共卫生紧急事件（PHEIC）。尽管2月4日WHO总干事谭德塞向各成员国呼吁新型冠状病毒感染的肺炎疫情尚未构成“全球性流行病”，不要采取与《国际卫生条例》相悖的限制措施，但截止2月16日，共有133个国家（地区）因防控新冠肺炎疫情相继采取了入境管制措施，有的甚至采取了禁止入境类措施，取消和暂停中国航班，这些措施不仅对航空业造成严重影响，也不符合《国际卫生条例》，并导致不必要的不便并增加公众的疑虑。另一方面，中国航空公司国际航班在执行疫情防控措施时还可能面临一定的法律风险。2020年1月29日，厦门航空基于14 C.F.R. 382.9（法律冲突豁免条款）向美国交通部提出法律冲突豁免申请，在相关中美航线上，希望在对航空安全有直接威胁的旅客的处置规则适用2005年五部委联合颁发的《关于加强预防控制传染病境外传入和通过交通工具传播的通知》（卫应急发[2005]247号）以及2020年1月24日海关总署及国家卫健委的相关防范武汉新型肺炎文件，以避免拒接乘客登机所潜在的法律风险。这从侧面也反映了在应对突发公共卫生事件中，国内外法律之间存在一定缺陷和矛盾，使得航空公司缺乏有效的法律保护。
未来，建议进一步加强相关方面法律和政策制定，涉及内容主要包括：政府部门、行业管理机构、机场和航空公司在控制传染病中的管理协作和分工的规定；民航卫生标准；突发疫情的环境、卫生标准；飞机客舱和机场空气质量评价标准和监测规范；航空垃圾分类标准等。
（二）构建更为完善的民航突发公共卫生事件应急预案体系，做到战术上重视疫情、战略上超越疫情
2005年，民航局发布了《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》。当前，各航空公司、机场也有各自的应急预案。但是随着突发公共卫生事件不断增多、传染病传播途径日益复杂等新形势、新要求，民航需要构建更为完善的应急预案体系。2020年1月21日，民航局下发《关于进一步做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》及民航总体工作指南、运输航空公司防控工作指南、运输机场防控工作指南等3个附件，要求民航各相关单位做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作。与此同时，民航局要求各运输航空公司、各运输机场及时修订完善本公司突发公共卫生事件应急处置工作方案。民航需建立更为完善的突发公共卫生事件应急预案体系，形成全面的、系统的、指导性更强的体系文件，以应对各类突发疫情。此外，预案体系中要着重突发疫情的联防联控机制设计，通过定期沟通，实现民航企事业单位与地方医疗卫生、环保、公安等部门沟通顺畅、信息共享、设备共享、执法互助等。
（三）应用新技术提高机场口岸检疫能力和突发公共卫生事件预警能力，做到以“常态”备战“急态”
提高检验检疫机构预防和口岸处置突发公共卫生事件的能力，对于国家传染病防控体系的建设至关重要。目前一些检验检疫机构的实验室能力还不能满足现代传染病防控技术的要求，重点实验室少，达到生物安全三级实验室更少，国境卫生检疫技术支撑能力亟待加强。建议加强大数据、互联网、新型设备等在机场口岸的应用，提高机场口岸卫生检疫智能化水平及其防控和预警能力。随着新发传染病的威胁，加大资金投入，建立良好的口岸需求数据和证据分析，利用信息化平台发挥互联网优势，利用大数据打破部门壁垒、联防联控单位共同分享信息数据。配合气溶胶病毒微生物监测、热成像体温监测等技术，完善口岸管控措施，提升口岸公共卫生风险监测、预警与控制能力。
（四）加强应对突发公共卫生事件应急物资储备工作，做到共建共享、藏粮于民
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。”民航作为应急物资储备的一个环节，建议做好几方面工作：一是积极纳入国家应急物资保障体系中，实现信息共享；二是分区域建立民航应急物资储备库，实行仓储资源、应急物资的整合、共建共享和快捷调运，提升储备效能。三是实现仓储结合，在交通便利、辐射范围广的地区，签约大型生产企业和仓储企业，引入现代物流管理，实现应急物资的仓储结合，做到“藏粮于民”。
（五）加强宣传教育和知识普及，做到科学防控、合理施策
在积极落实各类防控措施的同时，民航业应加强相关知识的普及和宣传。通过建立立体的宣传机制加强疫情防控措施的落实，降低公众对疫情的紧张感和恐慌度。在航班着陆前，通过航空公司的配合对旅客进行疫情信息宣传；在航班到达后，通过机场多媒体宣传方式对旅客进行传染病疫情的宣传以及机场防控要求。塞浦路斯大学Christos Nicolaides教授的一项研究表明，仅是提高旅客在全球10个主要机场的洗手频率，在这10个机场集中发送洗手讯息，就可能会将疾病的传播速度降低37%。对于任何特定的疾病爆发，从列表中找出离爆发地点最近的10个机场，并集中对这10个机场进行洗手教育，是限制疾病传播的最有效方法。另外，还应加强乘客对飞机病毒传播影响的相关宣传，例如机舱虽然是完全封闭的空间，但由于飞机配备了高效高温灭菌空调系统，舱内空气为垂直方向循环，所以只要做好相关防控措施，飞机是不容易传播疾病。在没有硝烟的战场上打赢舆论宣传战，使乘客不恐慌、不传谣，科学防控，以积极的心态应对疫情。
（六）构建突发公共卫生事件下国家对民航行业的扶持政策体系，做到兵马未动、粮草先行
建议民航局联合国家有关部委制定突发公共卫生事件下国家对民航行业的扶持政策体系，包括应急运力调配补贴、税收减免、市场调节政策、应急储备资金等。通过完备的政策体系建设和启动机制设置，在一定程度上帮助航空公司和机场渡过短暂难关，更快速地恢复生产。
作者：于敬磊，副研究员，注册咨询工程师，民航发展规划研究院环境保护室
来源：微信-民航发展规划研究院
