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摘要:当前国家正在大力推进简政放权、放管结合,深化投融资领域改革,鼓励社会资本参与民用机场建设和运营。民航局连续出台行业政策,吸引各类投资主体多元投资民用机场业。虽然政策热风频吹,但社会资本投资民用运输机场的案例寥寥无几。原因在哪里呢?作者认为民用机场(本文主要是指民用运输机场)要吸引社会资本投资,首先要认清机场的基本经济属性,树立机场是可以盈利的思想,再通过改革机场管理的体制机制、打破国企垄断、整合机场经营资源、加强合作开发等多种方式,来吸引社会资本和民营企业投资,通过合资合作把“蛋糕”做大,促进民用机场业的大繁荣、大发展。

当前国家正在大力推进简政放权、放管结合,深化投融资领域改革,鼓励社会资本参与民用机场建设和运营。民航局于2016年11月发布了《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》;2018年1月,最新修订的《国内投资民用航空业规定》正式实施。这都是通过行业政策的引导,吸引各类投资主体多元投资民用机场业。虽然政策热风频吹,但社会资本投资民用运输机场的案例寥寥无几。作者认为有以下几个方面值得我们分析和思考。

一、认清民用机场的基本经济属性

在民航业发展初期,机场只是为保障飞机起降的一块场地。但随着民航业的发展,越多越多的人选择航空出行,在保障人们正常出行的同时,机场已经从简单的交通设施逐渐演变成为聚集大量人流、物流、信息流、资金流等流量经济的聚焦平台,其提供的服务不仅包括航空服务,还包括公共开放区服务和形式多样的航空延伸服务。在发展过程中,机场的属性也发生了变异,从单一化向复杂化、多元化转变。根据理论界研究成果,机场具有不同于其他行业的显著特性。

(一)准公共产品属性

机场是衔接航空运输供给和需求的重要节点,具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。同时,机场作为区域对外开放的窗口和桥梁,随着客货量的大幅增加,其集聚效应和扩散效应愈来愈强,促使机场周边的土地利用模式、经济结构、产业结构发生变化,围绕机场逐步形成具有航空指向型的产业集群,机场成为地区经济发展的“动力源”。机场具有明显的公共产品属性和公益性特征,机场的规划、投资、建设很多时候表现为政府行为,机场的运营管理带有明显的政府管制痕迹。

另一方面,机场在保障航空器起降和提供相关服务时,通过收取使用者费,可以获取一部分直接收益。再加拥有航站楼、停车场、广告等大量经营性资产,汇集了大量的人流、物流、资金流等,通过适当方式进行开发和经营,即可取得稳定的现金收益和良好的投资效益。因此,机场又具有一定的收益性。

可见,机场在发挥公益性功能的同时,作为一个企业也在追求自身经济利益最大化。这种公益性和收益性同时存在、不可分割的特殊性质,构成了机场准公共产品的属性。

(二)基础产业属性

机场在经济社会中发挥着基础设施的作用,具有明显的基础产业特征,具有投资规模巨大、回收周期长、沉淀成本大、边际成本低等特点,其产品和服务是其他部门赖以生产的条件,其产品或服务的价格是其他部门产品或服务的成本。在航空运输链条中,机场是航空公司的“上游部门”,其收费标准和价格高低影响着航空公司的成本,其运行效率和服务品质影响着消费者的满意度和获得感,关系到航空公司的声誉、业绩和效益,从而关系到整个航空运输业的兴衰。

(三)自然垄断属性

经济学家曼昆认为,自然性垄断是某种商品由于受政策、地理、资源禀赋等原因影响,在特定区域或市场内只有一家或少数几家提供,且拥有比较稳定的消费群体。与生产生活活动密切相关的交通、水电、能源等基础设施领域大多属于自然垄断,机场行业亦属于此类之一。

由于机场先天就具有投资规模大、生命周期长、规模经济、网络经济和范围经济等特性,决定了机场业存在一定程度的“进入壁垒”,限制了潜在竞争者的进入,影响着机场业中企业的数量和规模。再加上机场部分领域投资收益问题,私营企业参与热情不高,许多领域无法引入竞争,只得政府或国有企业出资经营,导致机场自然垄断的产生。

综上所看,机场同时具备了多重属性,是一个复杂的综合体。其作为基础设施,具有公共产品属性,提供公共服务,理所当然可以从政府获取资金补贴和各项政策扶持。由于使用者付费,具备充足和大量的现金流,而且具有十分稳定的收益和可靠的预期,对社会资本具有强大的吸引力。机场还可以利用其垄断地位,获取垄断资源,做大做强航空主业,通过出售部分资产,吸收社会资本来共享机场主业资源。

从机场的基本经济属性看,具有一定规模客货流量的机场具备吸引社会资本投资的基础。分析机场的多重属性,认清机场的本质特征,有助于我们解放思想、拓展思路、创新体制机制,采取适当的治理模式和合作方式,吸引社会资本参与,充分发挥国有资本“四两拨千斤”的作用。

二、打破机场管理国企垄断,吸引社会资本和民营企业参与

政府管制经济理论认为,国有企业垄断经营往往使生产效率大大低于现代科学技术支撑下可能达到的最大生产效率,从而造成更大的效率损失。目前我国机场业就是属于国有企业垄断经营的局面,国内超过90%的运输机场都是简单的100%国有资产,无论是产权结构还是经营管理方式都非常单一,体制僵硬。

2003年机场属地化改革后,机场下放所在省(区、市)管理,原则上以省为单位组建机场管理公司,实行企业化经营。但国企的弊端不仅没有随着机场下放解决,还增加了许多新的弊端,第一,机场的投资收益机制不全是企业行为,公益性和收益性界定不清;第二,政府干预过多,机场难以自主经营、难以自负盈亏;第三,目前大多数省份采取的机场集团管理模式,“以大带小、以富帮穷”,不能充分调动小机场所在地政府的积极性;第四,机场管理层次增加,内部“科层制”管理僵化,机场管理体制不顺;第五,机场定位为企业,但因历史原因,并没有获得或享有充分的机场经营权,如机场土地开发收益、场地租赁收益等;第六,机场定位不准,企业化改革“一刀切”,旅客吞吐量小的机场被定位为企业后,经营困难。机场属地化改革以来,各机场公司虽然在一定程度上建立了现代企业化管理制度,但距离建立符合中国国情、具有中国特色的现代企业管理目标还有不小差距。

新公共管理思想认为,公共部门和私营部门的管理拥有共同的本质,可以借用私营部门管理人员、管理理论、原则、方法、技术来提高公共部门的工作效率。我国目前90%的机场都处于亏损状态,存在的问题和原因很多,但是最主要的原因还是体制机制僵化和产权结构单一。所以,只有打破我国大多数机场管理国企或国资垄断格局,革除国企弊端,对机场管理的体制机制和管理制度进行改革,吸引社会资本和民营企业参与到机场的建设和运营中来,实现机场投资多元化、产权结构多元化,借助民营企业参与提高机场运营效率和服务质量,提高我国机场的综合竞争力。上海国际机场就是成功的典型案例,自1997年实施股份制改革以来,利用多种手段吸引社会资本参与,通过投资多元化,不断优化产权结构,资产成倍增值,实现了上海机场做大做强做优的目标。(见图2-1)

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图2-1上海国际机场股份有限公司的资产增值过程

三、整合机场经营资源,推出一批好项目,吸引社会资本参与

机场作为航空运输的重要节点,集聚了大量的人流、物流、资金流、信息流以及可利用开发的土地,这些都是机场的资源。关键是如何通过合适的方式开发利用这些资源,如何使资源转换为资金,这是我们关注的重点。

如果把机场所有设施都看作一个整体,那么我国多数机场都是亏损的,无利可图,对社会资本没有吸引力。但一座机场,尤其是大型机场,具有多重经济属性,是各种设施的综合体。其内部不同设施具有不同的运营特点和经营方式,有盈利性好的,也有不能盈利的,差异很大。如:机场的供电、供水、供气、消防、医疗救护、道路、垃圾处理等这些配套设施都是不盈利的;机场跑道、滑行道、机坪等这些设施机场核心运行设施具备一定的收益性,但不足以平衡建设成本、折旧等;航站楼则是经营性非常强的优质资产,内部的商业、广告、餐饮等都可以带来良好的经济效益;航站楼附近的停车场、酒店宾馆等更是具有非常好经营性和盈利性;此外,机场货运站以及周边的物流仓库等都是可以带来不错收益的资源。

俗话说“市场上从来不缺钱,缺的是能盈利的项目”。如果机场根本不能盈利,资本无利可逐,那社会资本就不会参与进来。所以,在机场经营管理中,可对机场各种设施和资源进行分类拆分和经营性分析,将一些具有共同运行特点的、不同经营性的设施或项目“捆绑”经营,进行资产组合,推出一批具有发展前景和盈利能力的好项目。通过出让项目的部分所有权或经营权、出售特许经营权等方式,吸引社会资本和民营企业的参与,可以少量国资撬动大量社会资金加入,从而达到放大国有资产作用的目的,并同时引进先进的管理理念和治理模式、实现机场投资多元化,通过合资合作把“蛋糕”做大,促进民航机场业的大繁荣、大发展。

四、发挥机场核心区位优势,吸引社会资本合作开发,取得增值收益

机场作为流量经济的聚焦平台,所带来的效益绝不仅仅是直接的运营收入。刘武君教授提出了机场的开发利益循环模型,他指出机场在建设发展中,除了直接效益还有间接效益,除了经济效益还有社会效益。(见图4-1)

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图4-1机场的开发利益循环模型

模型中的间接效益主要就是指机场建设发展运营,带来的周边土地开发增值和商业开发增值,如产业链延伸拓展、临空产业聚集、临空产业园区等。根据此模型,作者认为机场应当而且亟需发挥自身优势,通过参与机场周边区域的土地开发和商业竞争取得间接效益,增加机场自身“造血”能力,提高机场竞争力。

(一)通过机场总体规划,取得土地开发增值收益。

在机场各种可供开发的资源中,土地资源开发无疑是其最重要的一部分。土地的价值是由土地规划中的相关控制要素决定的。要想将土地由“资源”→资产”→“资金”,就必须通过土地规划和规划管理来实现土地的增值。机场对于机场总体规划范围的土地开发应该具有主导权。我国大部分机场已下放地方政府,机场本身及其周边区域都属于地方管理范畴。所以,应打破体制机制的束缚,充分利用机场的内外互动优势,发挥机场主导作用,对机场总体规划范围的土地进行开发,对规划范围内的项目进行策划建设,这样既保证了机场的安全发展环境,又实现了机场自主“造血功能”、带动区域经济发展的目的,使机场、地方共赢,内外系统良性运作。

(二)通过参与临空经济产业竞争,取得商业开发增值收益。

机场作为临空经济产生和发展的核心,参与临空经济发展具有天然优势,在临空经济产业链中具有龙头地位。比如说以航站楼区为起点向外延伸的商务交流产业链,以货运设施为龙头的物流产业链,以航空器为中心的保障服务产业链,与航空关联的居住、生活服务、教育、培训、研究基地等。机场可利用其产业龙头地位、区位优势和先“人”优势,最大限度地吸收社会资本、经营资源和管理模式,寻求与这些细分市场中“强者”进行公私合资合作(PPP),发挥各自优势、强强联合。通过合资合作做大蛋糕,从机场周边地区发展中分得“一杯羹”,用以弥补机场的运营亏损,反哺机场运行、促进机场发展。

我国民航业正处于新时代民航强国建设新征程开启之际,国家鼓励社会资本进入民航业。以公私合作为代表的投资多元化浪潮,必将给我国民用机场的发展带来新的巨大发展空间。民用机场只有坚持解放思想、改革创新,改进机场管理体制机制、整合机场资源,推出一批好的项目、可盈利的项目,才能吸引社会资本和民营企业的参与,合作共赢、做大做强,促进我国民航业的跨越发展、高质量发展。

参考文献

1刘武君.融资模式与公司治理[M].上海:上海科学技术出版社,2017.2-10.

2徐淑红.空港建设投融资与管理研究[D].清华大学出版社,2015,41-54.

论文作者

陈建伟   民航湖北监管局机场处

来源:四型机场

作者 一潼

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