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“我们不一样”?——民航局机场司安全处处长解读中小机场安全管理
某日，狄大人猝不及防发问…元芳，今年2月26日，张家口机场发生一起跑道侵入事件，险些酿成民航航班同空军保障车辆相撞，此事你可知道？
元芳：嗯嗯，冯正霖局长在民航局4月安全形势分析会上，专题就中小机场安全管理问题作了重要讲话
狄大人：很好，请开始你的表演，关于中小机场安全管理那些一言难尽的问题……元芳你怎么看？
what??!
元芳略一思索发现此事并不简单
……
BIG THING IS COMING
元芳： 大人，中小机场目前的问题可以说是5个字——“我们不一样”
狄大人：额，此话怎讲？
元芳：大人请看，有图有真相。中小机场数量比大型机场多好几倍，但一年所有旅客吞吐量加在一起，还不如一个首都机场。
No1.不一样：
数量多 运量小
狄大人：秒懂，比数量中小机场完胜，但比吞吐量就被K.O.了，哈？
元芳：可不，而且：近7年我国新增55个机场全部为中小机场，旅客吞吐量增幅也比大机场和全国水平都高，听起来很腻害的感觉……
No2.不一样：
增长快，资源少
但可是，中小机场基本（124个）都在西北部地区，很多属于高原、高高原机场、特殊机场或者是气候环境较为复杂的机场，条件十分艰苦，加上兼职多、岗位工作时间长，工资水平普遍偏低，人员流动性大，招人难、留人更难特别是现在中小机场的空管人员没有纳入空管系统的工资体系中，工资水平完全实行市场调节，导致中小机场空管人员哪里给的工资高就跳到哪儿，严重影响了中小机场空管人员队伍的稳定性和保障能力。安全投入、设备设施、管理经验、人员配备……全都一言难尽-_-||
狄大人：……默默心疼中小机场一分钟
元芳：再从2017年的安全事故来看，2017年全年171个中小机场仅报告各类不安全事件146起，其中事故征候更是只有5起。同期千万级机场的相关万架次率分别是中小机场的3倍和11倍。
No3.不一样：
事件少，风险高
中小机场和千万级以及全国机场各类不安全事件和事故征候类型的万架次率横向对比，中小机场基本均比千万级机场及全国机场平均水平低，唯独跑道侵入事件和事故征候的万架次率明显高出千万级机场和全国平均水平30到80个百分点。
这从一个侧面说明，中小机场虽然不安全事件和事故征候发生的概率相对较少，总量也较小，但高风险的跑道侵入却多发、高发，务必引起高度关注 。
狄大人：科普小知识点：什么是跑道侵入？
元芳：在机场中发生的任何涉及错误的出现在用于飞机起飞和降落的保护区表面的飞机，车辆以及行人的事件。
刚才说了不安全事件，现在继续。目前全国64个军民合用机场里，56个都是中小机场，占比87.5%。
军民合用+中小=更多的运行风险和隐患。一方面军民合用机场军民航同场飞行，由于运行标准不统一、沟通协调不顺畅、保障协议难落实等现实问题，军民航运行冲突在所难免 。
No4.不一样：
合用多，隐患大
近年来军民合用机场的跑道侵入虽然得到了控制，但运行风险和隐患依然较高，未来需要持续予以关注。
狄大人：让我想起了以前北漂合租的日子，可以说是很难忘了。
元芳：接下来，再来说说中小机场的分布情况。
大多数中小机场均远离省会城市，也远离监管核心，基本处于民航安全监管的神经末梢。 以内蒙古为例，19个机场中7个机场均距离监管局所在地呼和浩特1000公里以外，而满洲里机场更是距监管局近2000公里。
No5.不一样：
分布广，监管难
因此，由于监管局的监管半径过长，监管能力和效果难免有所衰减。 特别是民航传统人盯人保姆式监管之下，监管局人员编制有限，监管力量薄弱、监管手段单一、监管效能较低的问题暴露无遗。在此情况下，如果中小机场的自我管理、自我约束积极性不够，安全主体责任不能充分落实的话，其安全保障能力必然无法满足现实需要。
还有一个需要关注的问题，对机场的安全监管涉及多个行业管理部门，因各自专业不同也常常各自为战，导致中小机场疲于应对。比如在安全管理体系建设问题上，机场、空管、安防、危险品等要求各不相同，导致在中小机场在各类安全管理体系建设上，常常是文字材料多、互相“借鉴”多、会议培训多、应对检查多，但真正落地少。这也在一定程度上影响了中小机场的运行安全。
元芳：全国机场的管理模式可以说是多种多样，特别是中小机场由于总量多、分布广，管理模式更是百花齐放。
应该说管理模式的多样性，一定程度上促进了中小机场的发展，但在机场公共基础设施属性的归位，以及安全管理和安全责任落实上，也存在很多问题。
No6.不一样：
模式多，归位少
目前我国，不管什么样的管理模式，中小机场基本都是按有限公司实行企业化管理，在税收、经营考核、财务核算上都缺乏特殊政策，导致中小机场的管理者不仅要承担运行安全的压力，还要承受各种经营性考核的重担。中小机场的管理者经常需要在开拓市场和保障安全两个问题上寻找平衡点，无法将经历集中在运行安全管理上，这也在一定程度上影响了中小机场的安全管理。
现在个别中小机场为了提高收入能力，已经开始搞副业。个别机场开始养牛、羊，养鸡，平时在飞行区外养，当没有航班飞行时就放进飞行区吃草，机场彻底沦为“鸡场”。
狄大人：what？！机场变“鸡场”？那国际上一般都是何模式呢？
元芳：国际上很多国家，包括日本和美国，基本将机场划归政府所有，且不以盈利为目的，机场不计提折旧，员工多属国家公务人员……
狄大人：OK懂了，我们不一样……
元芳：下面这一趴内容，简直能写十篇论文。
安全是行业发展的生命线，行业的特殊性决定了对安全工作的要求和标准相对较高。中小机场麻雀虽小五脏俱全，在空管、通讯导航、气象预报、消防救援、医疗救护等方面设施设备及人员配备一应俱全，相对较为严格的标准，在保障运行安全的同时，也给中小机场运营带来很大压力。
比如消防车辆配备， 与国际对比如图
No7.不一样：
标准严，成本高
我国2006年出台的《民用航空运输机场消防站消防装备配备》（MH 7002-94）由于考虑国产车辆和进口车辆性能差异因素（一般2-3辆国产车同1辆进口车灭火能力相似），给出的配备标准则分别为3-4辆、5-9辆、11-12辆，高出国际民航组织建议的最低标准三到四倍。
同时，人员配备也是如此，一个机场应急救援等级从6级升到7级，相应的消防人员要从20人增加至31人；而医疗救护人员更是要从4人增加至30人。
再有导航设施的配备，现每个机场无论大小都要求配套建设盲降系统和VOR（一种无线电导航系统，中文名：甚高频全向信标系统），但现在逐步推广的PBN导航（基于性能导航，整合区域导航RNAV和所需性能导航RNP）运用卫星导航，不再需要传统导航设施，而且它使航空器在导航信号覆盖范围内，充分利用现代飞机机载设备和性能，沿任意期望的路径飞行，更灵活，也更精确。
此外，中小机场往往都远离市区，自身形成一个独立小社会，水、点、气等都需独立配备，有时为一个夜航航班就需要长时间维系运营状态，这方面的运营成本也远高于大型机场。中小机场在高成本、低运量的情况下，基本都处于亏损状态，经济效益普遍偏差，也导致机场管理者将更多精力投入到经营发展问题上，无暇关注安全，进而影响中小机场安全保障能力和水平。
由于运营成本高、盈利能力弱，很多中小机场陷入了发展慢，航班少、效益差，无法集中精力抓安全；发展快，安全投入不足，招人难，保障能力又跟不上的两难境地。
狄大人：这么多标准都很高，可机场一线安全保障人员配备，怎么没听你讲？
元芳：大人，目前没有明确标准，在140部表述的是：机场管理机构应当配备足够梳理的合格人员从事机场运行保障的所有岗位。但问题就来了，什么是足够数量的？以致很多中小机场由于运营成本高，在没有标准要求的保障人员配备上就不那么积极，而监管又没有依据，明知道配备的不够，但拿不出标准，无法要求机场整改。
狄大人：好尴尬……
元芳：近年来，地方政府建机场的热情持续高涨。但在机场建设过程中，地方政府多把机场视为形象工程，故此在航站楼的设计和建设问题上，不惜重金，往往高端大气上档次，但在机场塔台、飞行区跑道、站坪建设以及其他涉及机场运行安全的设施设备投入上，则经常是能砍就砍，能省就省。
尤其是在很多地方政府看来，对机场的运行安全监管属于中央或是民航事权，机场投入运营后，主要抓经营效益和航班拓展，对安全管理尤其是安全设施设备及人员的投入重视不够，没有充分落实《民用机场管理条例》中明确规定的“有关地方政府依法对民用机场实施监督管理”的工作职责。
另外，有些发展快的中小机场，规划建设又跟不上发展步伐，规划设计的航站楼建成之日即是扩建之时，导致很多中小机场不断陷入改扩建、容量饱和、再改扩建、再饱和的恶性循环，整个机场始终处于不停航施工状态，安全风险极高。例如，江苏淮安机场，设计旅客吞吐量是60万，2010年通航，2015年就达到50万，于是启动扩建，设计吞吐量130万，结果去年旅客吞吐量已达128万，马上又要启动三期建设，整个机场一直处于不停扩建过程中，不停施工给机场带来极大安全压力。
No8.不一样：
重建设，轻投入
狄大人：真替这些机场捏把汗-_-||，安全无小事，岂可走钢丝……容我喝口水压压惊。
元芳：大人莫慌，还有最后一趴，民航部门和地方政府对中小机场定位和认知错位问题。
目前，地方政府建设机场的积极性非常高，很多地方政府建机场就是要开通北上广航线，加密面向京津冀、长三角、珠三角主要城市的航线，更加关注机场的通达性，关注机场的航线网络和航班时刻的优化，有的经济欠发达地区地方政府勒紧腰带也会在航线别贴上投入几千万甚至上亿元，目的就要保证自己的机场功能得到最大优化，但在涉及安全设施设备和人员配备上的投入问题上，地方政府往往认为这是行业政府的职责，投入自然不积极。
而民航部门更关注对机场的安全监管，而且近年来有监管越来越严格的趋势，这本身无可厚非。但行业政府对中小机场的发展关注又似乎没有安全监管那么积极主动，行业部门服务中小机场发展的作用发挥不够，最后的结果就是，行业部门和地方政府各说各话，地方政府需要的，行业部门不关注；行业部门重视的，地方政府不关心。行业部门和地方政府步调不协调、认识不一致，导致中小机场发展上举步维艰、安全管理上也难言乐观。
No9.不一样：
对位少，错位多
元芳：我们的“9大”不一样讲完了，接下来……
大人您看，中心机场安全管理今后该怎么办？
狄大人：我有几个建议……
（一）进一步明确标准，研究完善中小机场界定问题
目前，我国中小机场的概念源于2012年民航局和财政部联合下发的《关于修订印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》（民航发〔2012〕119号），其以年旅客吞吐量200万为标准，低于200万（含）的予以补贴，并根据中小机场所在地区（3类：东部、中部、西部）和生产规模（5档：10万以下、10-30万、30-50万、50-100万、100-200万）将其分成了15类，分别予以不同标准的补贴。此外，机场司曾于2006年出台《民用航空支线机场建设标准》（MH5023-2006），提出在同时满足设计目标年旅客吞吐量小于50万人次（含）、主要起降短程飞机、规划的直达航班一般在800-1500公里范围内三个条件的机场视为支线机场。而对中小机场和支线机场二者的关系，没有明确梳理和界定。
目前，仅以年旅客吞吐量来划分中小机场是否科学，需要深入研究，并出台明确指导意见，科学界定中小机场划分标准。此外，我国上一次召开中小机场工作会议还是2007年。十余年来，中小机场的运行环境、发展态势、管理模式等方面均发生了很大变化，有必要适时组织召开全国中小机场工作会议，系统梳理当前中小机场当前面临的主要问题，汇聚各方意见建议，出台相关政策文件，引导和鼓励中小机场持续安全健康发展。
元芳：大人言之有理，额，2007年……伦家还在读三字经
狄大人：（二）客观看待安全形势，有效管控中小机场主要风险
如前所述，中小机场无论是不安全事件总量还是万架次率都明显低于大型机场，只有跑道侵入风险相对较高。对此我们要予以客观看待。一方面不能妄自菲薄，因为个别中小机场发生了问题，全面否定中小机场安全形势；另一方面更不能盲目乐观，因为中小机场不安全事件数量少、概率低，忽视了对其的安全管控，特别是中小机场存在的跑道侵入高发、多发问题，更要引起我们的高度关注。为此，可以考虑从以下几方面入手有效管控中小机场安全风险。
一是将中小机场空管纳入空管系统统一管理，系统研究中小机场空管设施设备配备、人员培训、员工薪酬等问题，稳定中小机场空管队伍，全面加强空管保障能力；二是持续深入推进军民合用机场军民融合深度发展，从标准对接、沟通协调、制度落实等方面入手，有效管控军民合用机场跑道侵入风险；三是鼓励中小机场建立健全安全管理体系（SMS），全面确立安全工作优先地位，落实持续安全和主动安全理念，实现从事后到事前、从开始到闭环、从个人到组织、从局部到系统的安全管理，有效提升中小机场安全管理水平，对SMS运行良好的中小机场,可以适当降低监管频次。
记住最重要的三件事：安全，安全，安全！
（三）积极创新安全监管方式，提高中小机场安全监管工作效能
在当前安全监管力量不足的情况下，面对中小机场的持续快速发展，建议结合民航局正在积极推进的安全监管模式调整工作，积极创新中小机场安全监管方式，提高中小机场安全监管效能：
一是探索在中小机场，特别是边远地区的中小机场效仿飞标和适航委任代表和委任单位代表工作机制，允许机场监管部门通过授权方式委托相关专业技术人员或单位在一定范围内对中小机场开展安全监察；
二是通过信用管理、企业自查、非现场监管方式，提高对中小机场的安全监管效能；
三是推进中小机场进行安全保障能力评估工作，以评估结果为导向，对不同机场实施差异化监管，合理确定对不同机场的监管频次；
四是按照《民用机场管理条例》相关工作要求，在强化行业安全监管同时，充分调动地方政府的对中机场在规划建设、净空和电磁环境保护等方面的安全管理积极性，落实地方政府对中小机场的安全管理责任，形成行业政府和地方政府分工配合、齐抓共管的工作局面。
元芳：组合拳出击，效果一定厉害了
狄大人：也不是一味提高监管效能……
（四）不断强化公共基础设施属性定位，为中小机场安全发展合理减负
一是依据《民用机场管理条例》提出的有关零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的管理要求，进一步明确中小机场公共安全管理、提供公共运输服务和投资收益管理三项基本职能，优先支持、鼓励中小机场通过特许经营的方式，与第三方企业签订非航业务的服务保障协议，明确服务标准、收费水平以及安全规范和责任，改善中小机场收入结构和成本结构，控制好人员编制和人工成本，增强中小机场创收能力，将中小机场管理者的主要精力集中在民航主业及运行安全上来。
二是积极协调地方政府，调整对中小机场绩效考核的指标体系，优先考核安全管理水平，减少对税收、经济效益等发展指标，将中小机场管理这从发展航线、提升机场经济效益的繁重任务中解放出来，使其更好地关注机场安全管理，提升中小机场安全管理水平。
我们还要为中小机场解除后顾之忧，让机场不用变“鸡场”……
（五）合理制定安全标准，对中小机场实施差异化管理
一是实施差异化标准管理，全面梳理现行规章标准中，对中小机场设施设备和人员配备管的过严、过死，安全裕度过大的条款，在保障安全基础上，及时予以调整，逐步建立健全差异化标准体系，并设立一些豁免或偏离条款，防止安全管理“一刀切”。先期争取能在消防救援、医疗救护方面有所突破，适度降低相关配备标准，为中小机场发展合理减负。同时，应积极鼓励、支持中小机场合理利用地方以及军方相关保障资源，提升自身应急处置能力。在这个问题上，还要兼顾安全标准和运行保障能力的匹配问题，既要避免标准太高，很多中小机场不能达标，导致标准空转；也要防止因标准降低，导致中小机场安全保障能力下降。
二是实施差异化指标管理，各管理局在分配民航局每年下达的安全指标时，可以考虑针对中小机场放宽事故征候万架次率的安全指标。以今年机场原因事故征候万架次率0.08的安全指标为例，年航班起降架次低于12.5万的，只要发生一起责任原因事故征候就会突破指标。2017年，全国机场年航班起降架次超过12.5万的也只有25个，中小机场中只有洛阳机场因为有训练飞行起降架次超过了12.5万，其余最多的不过9.8万。
元芳：赞！为大人疯狂打电话
狄大人：（六）进一步强化顶层设计，科学引领中小机场持续安全健康发展
中小机场很多问题都是共性的，共性问题一般都是系统性问题。对此，民航局有责任，也有义务，加强顶层设计，强化政策引导，通过中小机场的界定、规划建设、管理模式调整、公共基础设施属性复位、空管体系改革、安全标准制定、航线航权分配、安全监管创新等方面，对中小机场进行分级分类管理，为中小机场建设发展创造良好外部环境。
同时，要进一步加强同地方政府的沟通协调，明确中小机场的战略地位，在让地方政府更多认识民航行业特点和发展规律以及安全工作要求的同时，更多关注地方政府的诉求，尽量在中小机场的建设发展和安全管理问题上达成一致，避免由于认识错位，导致各说各话，无法形成工作合力。
如何啊元芳，这些建议你怎么看？
元芳：怎么看？如此科普好文，当然是收藏了仔细看，转给六扇门的同仁们一起看~
各位读者，你们怎么看？不妨留言说说看 罒ω罒
·编者按·
本文作者
中国民用航空局机场司安全处处长 张严峰
图文改编
GA100情报网
