白云国际机场是国家定位的全国三大国际航空枢纽之一，是连接我国与“一带一路”、“空中丝绸之路”沿线国家的空中走廊，同时，也是我市综合交通运输体系重要的组成部分，对于保障社会公众便捷高效的出行需求，进一步扩大我市对外开放、拉动旅游产业以及提升国际竞争力、区域竞争力等，都具有非常重要的作用。市委十届七次全会确立了把我市建设成为“国际航运枢纽、国际航空枢纽、国际科技创新枢纽”的战略目标。为贯彻落实国家的战略部署和市委的要求，市政府将《广州市民用运输机场管理办法》列为2017年政府规章制定计划项目，由市法制办牵头组织落实。
立法工作伊始，市法制办就认真研究了白云国际机场的管理体制，梳理了现行制度安排中地方政府在机场管理方面的职责权限，并遵循依法立法、科学立法原则，分析了地方政府对机场公共事务的管理范畴与强度，以及地方政府、机场管理机构与社会公众三者的权力（权利）边界等问题。在此基础上，广泛征求社会各界意见，组织开展立法公众参与工作，并根据各方意见进行修改和完善，形成办法草案。办法草案经市政府常务会议审议后颁布，自2018年2月1日起施行。
《广州市民用运输机场管理办法》（广州市人民政府令第156号）（以下简称《办法》）坚持问题导向，将解决实际问题作为立法的出发点和立足点开展制度创新，形成了具有广州特色的机场管理机制。主要的制度创新如下：
一、建立机场管理综合协调机制，共同解决机场建设和运营中的重大问题
由于机场实行双重管理体制，而机场运营是集行业管理与地方保障于一体的有机统一体，仅机场属地安全保障工作，就包括净空及电磁环境保护、噪声防治、应急救援、公共秩序维护等多方面，涉及发展改革、国土规划、住房建设、公安等多部门职责，由一个部门或者一个主体承担对机场的安全保障职责，难以有效实施管理。对此《办法》建立机场管理联席会议协调机制和机场管理机构定期报告工作机制，以形成合力共同推进机场安全运营管理，为打造国际航空枢纽城市提供助力。
二、完善机场规划建设和属地安全保障机制，提升机场的安全运营效能
针对近年来在机场周边地区施放无人机等“低慢小”飞行器影响飞行安全，因机场地下管线管理不善而导致雷达传输光缆被挖断，以及被社会公众误解为是“机场扰民”的机场净空保护区内建设工程项目限高等问题，《办法》明确了相应的管理规范。如针对无人机等“低慢小”飞行器问题，《办法》规定禁止在机场净空保护区域内施放，违反规定的委托机场管理机构实施处罚；在净空保护区域外施放的，由省公安机关予以处理。针对地下管线设施问题，《办法》规定对于已建成并投入使用的工程项目，机场管理机构有权查询竣工档案资料，档案管理机构和建设单位有配合义务；对于机场建设工程项目连接、迁移、拆除机场供水、供电、输油等基础设施的，要征求机场管理机构的意见，并保障对地下管线的日常维护和应急处置。对于限高问题，《办法》规定，对于一般建设工程项目，将征求民航部门意见从具体项目规划审批环节，前移到编制机场净空保护区范围内的控制性详细规划环节，不再就每个建设工程项目分别征求民航部门的意见，优化审批流程；而对于确因实际需要突破净空限高要求的项目，则要求规划部门在审批前书面征求民航部门意见。《办法》这一创新规定得到了民航中南管理局的认可和支持。
三、强化机场经营服务和公共秩序管理，提升机场的精细化服务和品质化发展水平
在机场经营服务方面，被公众诟病最多的是机场的商品和服务价格虚高的问题。对此《办法》创设了机场管理机构的义务，要求机场管理机构通过合同行为约束经营者提供的商品和服务的价格，不得高于市中心城区同一商标、商号、品牌或者同类商品、服务标注的价格。其实质是要求机场管理机构承担一定的社会责任，在对机场经营商品和服务的价格进行管控的同时向经营者让利，允许经营者有合理的利润空间。《办法》还针对白云机场被诟病的大量机动车抵离机场造成周边地区道路拥堵的“外部问题”，以及机场各功能性区域之间的关联性差等“内部”问题，确立了关于编制机场交通发展规划、完善交通基础配套设施、规范机场交通秩序，以及设置空中连廊、地下人行通道等立体接驳通道及其配套设施等管理规范予以化解。此外《办法》还对在机场设置宣传品和公益广告，救助机场特殊弱势群体，保护绿化、环境质量和净化环境卫生，以及规范机场航班信息共享、航班延误协调、以及监督检查、投诉处理等机制作出规范。
四、确立机场管理机构委托执法模式，加强机场安全运营保障机制
在现行制度安排下，机场管理机构负有保障机场安全运营以及对机场净空保护区内影响飞行安全的飞行物、建构筑物等进行管理的法定职责，但机场管理机构没有执法权；而有管理权、执法权的单位又因为办公场所距离机场位置较远而不能及时、有效地实施管理。对此《办法》确立了由相关行政管理部门委托机场管理机构实施行政处罚的委托执法模式，以强化机场安全运营管理，提升我市航空枢纽城市的形象和定位。
（广州市政府法制办公室 法规处 黄勇）
