在各界充分认识到通用机场作为基础设施必须先行后，各地通用机场建设正在如火如荼进行。从目前实践看，通用机场建设运营主要面临两大难题：一是报批与前期工作，二是投资与回报。相对而言，立项审批虽繁琐复杂但有据可循，投资及开发目前尚无成熟模式，更令人困扰。
政府和社会资本合作（PPP）在我国已有30多年历史，目前在基础设施领域具有广泛的应用。国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资【2016】1744号）中明确将“通用机场及配套基础设施建设等项目”列为重点领域，2016年全国两会期间也有多位航空系统代表建议以PPP推动通用机场建设，PPP与通用机场建设实施相结合具有显著的合法性。
截止2017年1月，进入财政部PPP库的通用机场项目合计39项，发起时间多在2015年前后，但目前只有2项进入执行阶段、1项进入采购阶段，其余36项仍停留在识别或准备阶段，这与多数财政部示范PPP项目的快节奏进度存在显著差异。
外热内冷的背后，凸显了各界对通用机场PPP“其然和其所以然”的迷茫，也反映出专项研究的缺失。为此，本文试图对通用机场PPP模式做一般性分析，试图理清思路，后续笔者还将对通用机场PPP的具体实践做专题性探讨。
一、通用机场PPP：怎么看
要理解通用机场PPP的冷与热，不妨先来考察成熟PPP项目的特点。截止2016年末，全国拟采用PPP模式的储备项目已达10828个，总投资预计超过12.9万亿元。目前已落地PPP项目总投资超过1.5万亿元，集中在市政工程、轨道交通、公路路桥和生态环保等领域，具有以下共同特点：一是普遍具有公共物品属性，政府负有天然的供给责任；二是普遍需要高额投资，政府财政面临较大压力；三是普遍具有可经营性，但以政府付费为主。
进一步，沿着三个特点继续梳理，可得到落地项目顺利推进的原因至少包括以下方面：首先是政府具有很强的积极性，换言之政府从这些公共产品供给中获得的收益很明确，“要想富、先修路”、“绿水青山就是金山银山”等已从口号变成一个个鲜活案例；
其次在当前地方政府债务风险高压下，PPP能够有效平衡债务管理和经济发展的关系，规范地方举债方式，也为地方政府解决了大型项目的投资负担；
最后在传统的基础设施和公用事业领域，各级政府承担建设运营及费用支付，效率低下并易滋生腐败，PPP能够加速政府行政职能转变，有助于解决政府职能错位、越位和缺位问题。
但是，这三大利好在通用机场领域却不甚明显：通用机场投资总额有限，一个800米跑道纯目视运行的通用机场建设费用一般不超过5000万元，加上征地拆迁，在土方量不大的平原地区一般投资总额1-2亿元左右，这也是现有通用机场PPP入库项目的平均投资强度；通用机场建成后的主要收益来自于使用者，即通航企业和其他用户单位，而非政府财政；更重要的，在经历了“十二五”造飞机、建园区、搞小镇、办航展的热闹后，地方政府从通用机场中获得的收益并不显著。
既然多数通用机场并非“政府急用但没钱建”的项目，我们必须重新审视通用机PPP，精确定位。
一是找准对象。并不是所有通用机场都适于PPP模式，目前国内已有不少以企业为主投资建设的通用机场，而FAA也仅对美国1.9万个通用机场中纳入NPIAS的3千多个机场进行补贴。国办及财政部文件均已明确PPP的适用范围是公共服务类项目，适用PPP的通用机场应是政府责无旁贷建设的项目，应包括但不限于构成区域机场网络骨干节点的机场、或解决县域通用航空通达性的机场、或作为偏远地区唯一交通方式的机场、或是主要用于救援救助的机场等项目。
二是找准痛点。PPP是因帮助政府解决问题而生，在通用机场领域地方政府的痛点是没钱投、报批难、不会管、没人用，因此PPP模式就必须提供项目融资方案、项目风险分担方案、项目精细化招商方案、项目深度策划方案等等，为政府领体裁衣一站式订制通用机场投、建、管、飞四大问题的解决方案，让地方政府真正感到物有所值，从而能够顺利推进项目。
三是找准收益。PPP强调收益共享，在实施过程中，地方政府推动了其规划通用机场的落地建设，而作为社会资本除了获得特许经营权，或通过机场经营权建设主运行基地，或利用旅游资源进行深度整合，或进行关联的土地资源开发等，以获取综合回报。
二、通用机场PPP：怎么干
如前所述，目前已入库通用机场PPP项目合计39个，以1200米以内的一、二类通用机场为主。从投资额来看，单纯通用机场建设项目总投资在1个亿左右，其他制造类、综合开发类项目投资较大；从所处阶段看，27个项目处于识别阶段，6个项目处于准备阶段，1个项目处于采购阶段，2个项目进入执行阶段；从期限看，为10-30年不等；从方式看，27项采用BOT、7项为BOO、3项为0&M、1项TOT和1项其他；从回报机制，10项采用可行性缺口补助，20项采用使用者付费，其余9项为政府付费；从发起类型，仅有内蒙锡林郭勒太仆寺御马苑通用机场建设项目为社会资本发起，其余均为政府发起。
以目前已进入执行阶段的丹凤县通用机场改扩建项目为例，下文对运作模式进行简单介绍。
丹凤商镇通用机场始建于1974年，1975年4月正式投入使用，为飞播造林机场，每年调2-3架“运5”型飞机承担播种任务。2013年共飞行124架次，作业时间162小时，飞播面积19.81万亩。
为推动产业转型升级，做强旅游支柱产业，丹凤县规划建设中国秦岭飞行小镇，机场成为重要板块。机场规划占地面积622亩，总投资约1.2亿元，飞行区等级为2B，满足林-3标准，带仪表的一类通用机场。该项目将原500米跑道扩建为长1200米、宽30米的混凝土跑道，新建气象、航管、助航、综合业务楼等配套设施工程。机场功能涉及应急救援、飞播造林、空中观光旅游、飞行培训、人工增雨等多项业务。项目建成后，丹凤通用机场在2020年的预计飞行量为1563架次。
丹凤县为国家级贫困县，2015年全年完成财政总收入4.08亿元，财政支付能力偏弱。为推进通用机场改扩建项目，丹凤县采用PPP模式，自2015年12月发起项目，经过项目识别和准备，于2016年9月通过公开采购招标，选定西部机场集团作为社会投资人和县政府授权的出资平台共同组建项目公司，并授权通用航空产业园建设管理委员会和组建的项目公司签订特许经营协议，约定经营期12年，含建设期2年。
图：丹凤县通用机场改扩建项目信息表。
图：丹凤通用机场交易结构。
该项目采用BOT方式，交易结构如图1所示。丹凤县政府通过下属丹凤通航产业投资有限公司，与中选社会资本西部机场集团成立项目公司。丹凤县政府授权航空管委会，与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司特许经营权。
项目总投资（不含征地款）有2部分来源，一是资本金30%，该部分中政府出资20%，社会资本出资80%；二是融资部分，占总投资的70%。
回报机制上，项目采取可行性缺口补助方式。其中社会资本投入部分（含资本金与融资部分）按10年偿还计算，加年贷款利率与核定年运营成本，合计1000余万元。项目收入包括两部分，航空公司向机场缴纳的各类服务费，以及政府的缺口补助部分。
在绩效考核上，双方约定社会资本在一个运营年度内，若机场飞机飞行小时数低于500小时，扣减当年运营补贴，扣减数额以运营补贴的40%为限。
三、顺利推进通用机场PPP的几点建议
PPP项目投资大、周期长、风险高，加之通用机场报批建设的复杂性，决定了通用机场PPP实施的客观难度。目前，通用机场PPP尚无示范案例，还处于探索阶段。为当前顺利推进通用机场PPP项目，提供以下建议供参考。
（1）理性看
PPP的确能够解决当前通用机场建设中存在的突出问题，好似“灵丹妙药”，但也要充分认识到项目的风险，合理评估市场需求，对项目未来预期收益进行理性测算。对待通用机场PPP项目，政企双方都应理性面对，避免盲目上马。
（2）齐心办
项目确定后，尽快推动实施是政企双方共同心愿。但由于通用机场报批建设自身的繁琐性，加之PPP项目运作过程的复杂性，需要各方协同配合、谨慎操作。从政府方面，地方主要领导的信心、实施机构的执行力和良好的政府信用是基本前提；从社会资本方面，过硬的专业实力、有力的团队及平和的心态也必不可少。
（3）摸索干
通用机场PPP无先例可循，考虑机场建设的特点，结合其他PPP项目实践，几个难点需要细致斟酌：在风险分担上，传统项目的做法是政府承担土地与政策风险，企业承担建设和经营风险，但通用机场还存在不小的报批风险和成本，这直接影响到项目周期、投资和收益，如何分担尚待探索；
在运作模式上，目前较多采用的BOT或BOO并不完全适合通用机场准公共物品的特点，示范项目中的模式创新或许可以给我们一些启示，如借鉴池州“厂网一体”模式的通用机场建设飞行一体，借鉴固安模式的产城融合开发，借鉴北京地铁四号线的轨道+物业模式的综合开发等；
在采购上，根据文件要求[财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金【2014】113号。]需采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式，现实中招标、邀标较为常见，由于通用机场建设运营的技术门槛和资质要求，容易出现理想企业与招标要求之间的矛盾，这时联合体的组建就十分必要；
在回报机制上，对于通用机场这类准经营性项目，市场收费难以满足项目回报要求，可行性缺口补助是常见的做法，其中成本的测算、考核机制设计和动态调整机制的考虑需要借助专业研究机构的力量。
（原文发表于《中国民用航空》2017年第4期，本文略有修改）
来源：民航资源网 作者：于一
